วันพฤหัสบดีที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2553

Trans-Pacific Partnership (TPP): ยุทธศาสตร์การค้าใหม่ของสหรัฐต่อเอเชีย

Trans-Pacific Partnership (TPP): ยุทธศาสตร์การค้าใหม่ของสหรัฐต่อเอเชีย
ไทยโพสต์ วันพฤหัสบดีที่ 11 มีนาคม 2553

Trans-Pacific Partnership เป็นกรอบการเจรจาการค้าเสรีแบบพหุภาคี ซึ่งผมจะเรียกย่อว่า TPP ซึ่งมีประวัติความเป็นมาตั้งแต่ปี 1998 ที่สหรัฐเสนอทำ FTA ระหว่างออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ชิลี สิงคโปร์ และสหรัฐ แต่ต่อมาสหรัฐไม่ได้เดินหน้าในเรื่องนี้ต่อ แต่ชิลี สิงคโปร์ และนิวซีแลนด์ ได้เดินหน้าที่จะทำ FTA ระหว่าง 3 ประเทศ ซึ่งได้เริ่มมีการเจรจาตั้งแต่ปี 2003 ในปี 2005 บรูไนได้ขอเข้าร่วมด้วย โดยในปี 2005 จึงได้มีการประกาศจัดตั้ง FTA ระหว่าง 4 ประเทศ โดยมีชื่อว่า Trans-Pacific Strategic Economic Partnership และได้เริ่มมีผลบังคับใช้ในปี 2006 โดย FTA ในกรอบนี้มีชื่อย่อว่า P4 ซึ่งเป็นข้อตกลงการค้าทวิภาคีที่เชื่อม 3 ทวีป คือเอเชีย ออสเตรเลีย และอเมริกาใต้ ข้อตกลง P4 ถือได้ว่าเป็น FTA ที่ครอบคลุมเกือบทุกสาขา ทั้งในเรื่องการค้า สินค้า การค้าภาคบริการ ทรัพย์สินทางปัญญา การจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ นโยบายการแข่งขัน รวมถึงการเชื่อมโยงการค้ากับมาตรฐานแรงงานและสิ่งแวดล้อม

ต่อมาได้มีประเทศที่สนใจจะเข้าร่วมมากขึ้น คือสหรัฐ ออสเตรเลีย และเวียดนาม และได้เปลี่ยนชื่อใหม่เป็น Trans-Pacific Partnership หรือ TPP
สำหรับท่าทีของสหรัฐนั้น ในช่วงระหว่างการเยือนเอเชียในเดือนพฤศจิกายนปีที่แล้ว ประธานาธิบดี Obama ได้ประกาศอย่างเป็นทางการว่า สหรัฐจะเข้าร่วมกับ TPP โดยได้เน้นว่า TPP จะเป็นข้อตกลงการค้าที่มีคุณภาพสูง และในช่วงเวลาเดียวกันนั้น Ron Kirk USTR ของสหรัฐได้ประกาศชี้แจงรายละเอียดของ TPP ในระหว่างการประชุม APEC ที่สิงคโปร์ โดยบอกว่า ประเทศที่สนใจ 8 ประเทศ จะเริ่มเจรจารอบแรกเพื่อจัดตั้ง TPP ในช่วงต้นปี 2010 ที่ออสเตรเลีย โดย Kirk ได้เน้นว่า เป้าหมายระยะยาว จะขยายจำนวนสมาชิกของ TPP ออกไปให้ครอบคลุมประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก โดยในที่สุด TPP จะกลายเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุดในโลก

ต่อมา Kirk ได้มีหนังสือถึงประธานสภาคองเกรสสหรัฐ ชี้แจงเหตุผลของการเข้าร่วม TPP ของสหรัฐ โดย Kirk อ้างเหตุผลว่า ถึงแม้ว่าการส่งออกของสหรัฐไปภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกจะเพิ่มขึ้น(การส่งออกของสหรัฐไปภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกเพิ่มขึ้น 63 % ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา แต่สัดส่วนการค้าของสหรัฐในภูมิภาคกลับลดลง 3%) โดยขณะนี้กำลังมีการเกิดขึ้นของ FTA ทั้งทวิภาคีและพหุภาคีเกิดขึ้นมากมายในภูมิภาคโดยไม่มีสหรัฐ แม้ว่าสหรัฐจะมี FTA กับประเทศในภูมิภาคอยู่บ้าง (สิงคโปร์ ออสเตรเลีย) แต่ขณะนี้ มีข้อตกลง FTA ในภูมิภาคอยู่ถึง 175 ข้อตกลง และยังมีอีก 50 ข้อตกลงที่อยู่ระหว่างการเจรจา Kirk อ้างว่า ข้อตกลง FTA เหล่านี้เป็นสาเหตุสำคัญทำให้สัดส่วนการค้าของสหรัฐในตลาดเอเชียแปซิฟิกลดลง Kirk อ้างว่า TPP สามารถจะทำให้สหรัฐกลับมามีบทบาทนำในภูมิภาคได้อีกครั้งหนึ่ง

เป็นที่น่าสังเกตว่า 7 ประเทศที่จะร่วมอยู่ใน TPP กับสหรัฐ ไม่ใช่ประเทศคู่ค้ารายใหญ่กับสหรัฐ ตลาดของ 7 ประเทศรวมกันแล้วคิดเป็นเพียง 5 % ของตลาดส่งออกสหรัฐเท่านั้น แต่เหตุผลหลักที่ทำให้สหรัฐเข้าร่วม TPP คือศักยภาพของ TPP ที่จะขยายกลายเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุด

Fred Bergsten นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังของสหรัฐ ซึ่งน่าจะอยู่เบื้องหลังยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐนี้ ได้คาดการณ์ว่าประเทศในภูมิภาคจะมาเข้าร่วมกับ TPP มากขึ้นเรื่อยๆ โดยคาดว่า แคนาดากับเกาหลีใต้น่าจะเข้ามาร่วมในลำดับแรก
อีกเหตุผลหนึ่งที่สหรัฐตัดสินใจเข้าร่วม TPP คือถึงแม้สหรัฐจะมี FTA ทวิภาคีกับประเทศต่างๆ ถึง 17 ประเทศ แต่คุณภาพของ FTA ทวิภาคีก็สู้ TPP ไม่ได้ โดยเฉพาะมองในแง่ผลประโยชน์ของสหรัฐที่ต้องการเปิดเสรีในสาขาต่างๆให้มากที่สุด สหรัฐมองว่า FTA ทวิภาคีมีข้อจำกัดที่บางสาขาได้รับการยกเว้นไม่เปิดเสรีอย่างเช่นในกรณี FTA กับเกาหลีใต้ เกาหลีใต้ก็ไม่เปิดเสรีสาขายานยนต์

รัฐมนตรีการค้าของออสเตรเลีย Simon Crean มองว่า TPP จะเป็นก้าวแรกที่ในที่สุดจะนำไปสู่การจัดตั้ง Free Trade Area of the Asia-Pacific (FTAAP) (ซึ่งทั้งออสเตรเลียและสหรัฐพยายามผลักดันการจัดตั้ง FTAAP ใน APEC แต่ไม่สำเร็จ) ดังนั้น จึงมีการมองว่า TPP น่าจะเป็นยุทธศาสตร์ที่ดีกว่า โดยค่อยๆเริ่มจากกลุ่มเล็กๆ แล้วขยายใหญ่ แทนที่จะไปจัดตั้ง FTAAP ซึ่งครอบคลุมทั้งภูมิภาคซึ่งคงเป็นไปได้ยาก

สำหรับแนวโน้มก็คือ สหรัฐคงจะเริ่มผลักดัน TPP ในการประชุมสุดยอด APEC ที่ โยโกฮามา ประเทศญี่ปุ่นในเดือนพฤศจิกายนปีนี้ และพอถึงปี 2011 สหรัฐจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมสุดยอด APEC ที่ฮาวาย ผมเดาว่า TPP คงจะเป็นไฮไลท์ของการประชุม APEC ที่ฮาวายอย่างแน่นอน

บทวิเคราะห์

คำถามสำคัญคือ อะไรคือสาเหตุที่แท้จริง อะไรคือวาระซ่อนเร้นของสหรัฐในการผลักดัน FTA ในกรอบ TPP

คำตอบของผมคือ เหตุผลสำคัญที่สุดที่สหรัฐหันมาสนับสนุน TPP ก็เพราะสหรัฐกลัวการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของประเทศในเอเชียตะวันออกโดยไม่มีสหรัฐ และกลัวว่าอิทธิพลทางเศรษฐกิจของสหรัฐจะตกต่ำลงไปเรื่อยๆ

แนวโน้มที่สำคัญอย่างยิ่งในภูมิภาคคือ แนวโน้มของการรวมตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกโดยไม่มีสหรัฐรวมอยู่ด้วย ซึ่งรวมถึงกรอบ ASEAN+3 ที่จะพัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก และแนวคิดการจัดตั้งเขตการค้าเสรีเอเชียตะวันออก(East Asia Free Trade Area : EAFTA) นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้ง FTA อาเซียน-จีน อาเซียน-อินเดีย อาเซียน-ญี่ปุ่น อาเซียน-เกาหลี ฯลฯ และยังมี FTA ทวิภาคีอีกมากมาย อาทิ FTA ไทย-จีน ไทย-ญี่ปุ่น พัฒนาการของการจัดตั้ง FTA เหล่านี้ไม่มีสหรัฐรวมอยู่ด้วยเลย สหรัฐไม่มี FTA กับ อาเซียนทั้งกลุ่ม สหรัฐมี FTA ทวิภาคีกับสิงคโปร์ และออสเตรเลียเท่านั้น ดังนั้นหากสหรัฐไม่ดำเนินการอะไร อิทธิพลทางเศรษฐกิจของสหรัฐจะตกต่ำลงเรื่อยๆ

มีการคาดการณ์กันว่า หากมีการจัดตั้งเขตการค้าเสรีเอเชียตะวันออกในกรอบ ASEAN+3 จะส่งผลกระทบต่อการส่งออกของสหรัฐ ซึ่งในระยะแรกจะกระทบ 25,000 ล้านเหรียญต่อปี และหากมีการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกในกรอบ ASEAN+3 จะทำให้เศรษฐกิจโลกแบ่งเป็น 3 ขั้ว โดยขั้วเอเชียตะวันออกจะมีพลังอำนาจทางเศรษฐกิจไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าขั้วสหรัฐและขั้วยุโรป ดังนั้น การรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออกจึงท้าทายอำนาจและการครองความเป็นเจ้าในโลกของสหรัฐเป็นอย่างมาก และจะส่งผลกระทบในทางลบเป็นอย่างมากต่อผลประโยชน์ของสหรัฐในภูมิภาค

ดังนั้น เพื่อป้องกันผลกระทบในทางลบที่จะเกิดขึ้น สหรัฐจึงพยายามป้องกันไม่ให้เกิดการรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออก และผลักดันการรวมกลุ่มโดยมีสหรัฐเป็นแกน และผลักดัน FTA โดยมีสหรัฐเป็นแกน
ในอดีต สหรัฐพยายามเจรจา FTA ทวิภาคีกับประเทศต่างๆในภูมิภาคโดยเริ่มจากสิงคโปร์และออสเตรเลีย หลังจากนั้นก็เริ่มมีการเจรจากับไทย มาเลเซีย และเกาหลีใต้ แต่การเจรจากับประเทศเหล่านี้ในที่สุดก็ติดขัดหมด และแผนการจะขยาย FTA ทวิภาคีออกไปก็ติดขัดหมด ในขณะเดียวกัน ในสมัยรัฐบาล Bush ได้พยายามรื้อฟื้นความสำคัญของ APEC โดยการผลักดันการจัดตั้งเขตการค้าเสรีเอเชียแปซิฟิก หรือ FTAAP ในกรอบของ APEC แต่ก็ไม่สำเร็จ สหรัฐหวังว่ายุทธศาสตร์การเจรจา FTA ทวิภาคี และ FTAAP จะทำให้สหรัฐกลับมามีบทบาททางเศรษฐกิจในเอเชียภูมิภาคนี้ และจะเป็นตัวกันและทำให้ความร่วมมือเอเชียตะวันออกเจือจางลง แต่ในที่สุด FTA ทวิภาคีและ FTAAP ก็ประสบความล้มเหลว สหรัฐจึงต้องหายุทธศาสตร์ใหม่ ซึ่งในที่สุด สหรัฐก็พบว่า TTP น่าจะเป็นยุทธศาสตร์ที่ดีที่สุด

เราจึงต้องจับตาดูกันอย่างใกล้ชิดถึงวิวัฒนาการของ TPP ว่า ในระยะยาว สหรัฐจะทำสำเร็จหรือไม่ คือจะขยาย TPP ให้กลายเป็น FTA เอเชียแปซิฟิก และเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุดในโลกได้หรือไม่ ขณะนี้ ยังคาดการณ์ไม่ได้ชัดเจนว่า ประเทศต่างๆในภูมิภาคจะตัดสินใจในเรื่องนี้อย่างไร สำหรับประเทศไทย ผมคิดว่าเราก็คงจะต้องทำการบ้าน วิเคราะห์ผลดีผลเสียของการเข้าร่วม TPP และวิเคราะห์ผลกระทบต่อไทย หาก TPP จะกลายเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุดในภูมิภาค และ TPP จะส่งผลกระทบต่อ FTA ในภูมิภาคที่มีอยู่แล้วอย่างไร