วันจันทร์ที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2556

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 23 ที่บรูไน: ความคืบหน้าและความไม่คืบหน้าของการจัดตั้งประชาคมอาเซียน

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ 23 ที่บรูไน:

ความคืบหน้าและความไม่คืบหน้าของการจัดตั้งประชาคมอาเซียน

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ฉบับที่ 17 ตุลาคม 2556



                เมื่อวันที่ 9 ตุลาคมที่ผ่านมา ได้มีการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 23 ที่บรูไน โดยเรื่องหลักเป็นเรื่องของการติดตามความคืบหน้าการจัดตั้งประชาคมอาเซียน คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะสรุปวิเคราะห์ผลการประชุมดังกล่าว โดยจะเน้นถึงเรื่องความคืบหน้าและความไม่คืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ดังนี้

            ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Political-Security Community: APSC)
                ได้มีการนำเสนอรายงาน Second Biennial Review of APSC Blueprint หรือ รายงานทบทวนความคืบหน้าตามแผนการจัดตั้ง APSC ซึ่งทำขึ้นมาในเดือนกันยายน ปีนี้ ที่ประชุมสุดยอดพอใจที่ได้มีความคืบหน้าไปมาก ในการจัดตั้ง APSC อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารัฐบาลอาเซียนจะพยายามฉายภาพให้เราเห็นว่า การจัดตั้งประชาคมอาเซียนคืบหน้าไปได้อย่างดี แต่ผมกลับประเมินว่า จริงๆแล้ว ยังมีอีกหลายเรื่อง ที่ยังไม่มีความคืบหน้า และแม้จะมีความคืบหน้าก็มีความคืบหน้าน้อยมาก โดยเฉพาะที่เป็นรูปธรรมจริงๆ นั้น มีน้อยมาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสิทธิมนุษยชน กลไกป้องกันและแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง และการจัดการกับปัญหาความมั่นคงในรูปแบบใหม่
·        สิทธิมนุษยชน
ที่ประชุมสุดยอดพอใจต่อการทำงานของ คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนอาเซียน หรือ AICHR โดยเฉพาะการ implement ปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียน
แต่ผมมองว่า แม้ว่าการจัดทำปฏิญญาสิทธิมนุษยชนอาเซียนจะเป็นความคืบหน้าของการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนของอาเซียนในระดับหนึ่ง แต่ปฏิญญาดังกล่าว ก็ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่าอ่อนมาก โดยอาจจะอ่อนกว่าปฏิญญาสากลสิทธิมนุษยชนของ UN เสียอีก ดังนั้น จึงไม่รู้ว่าจะทำปฏิญญาอาเซียนขึ้นมาทำไม ส่วนบทบาทของ AICHR ก็มีจำกัดมาก โดยเฉพาะบทบาทในการปกป้อง ก็ยังไม่มี มีแต่แค่บทบาทในการส่งเสริมเท่านั้น

·        กลไกป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง
ที่ประชุมสุดยอดคราวนี้ ยินดีต่อการจัดทำเอกสาร ASEAN Security Outlook ขึ้นเป็นครั้งแรก ซึ่งจะช่วยสร้างความโปร่งใสและส่งเสริมการสร้างมาตรการไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน โดยจะเป็นส่วนหนึ่งของกลไกป้องกันความขัดแย้งในภูมิภาค
อย่างไรก็ตาม ตาม Blueprint ของ APSC อาเซียนยังมีการบ้านต้องทำอีกเยอะ ในเรื่องการสร้างมาตรการป้องกันและแก้ไขความขัดแย้งที่มีประสิทธิภาพ
สำหรับปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้นั้น ในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ที่ประชุมได้ตอกย้ำถึงการ implement Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea หรือที่เรียกย่อๆ ว่า DOC นอกจากนี้ ที่ประชุมยินดีที่ได้มีความคืบหน้าในการเจราจาระหว่างอาเซียนกับจีนในเรื่องนี้ โดยได้มีการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโส อาเซียน-จีน เพื่อ implement DOC เป็นครั้งที่ 6 ที่เมือง Suzhou ประเทศจีน ในเดือนกันยายนที่ผ่านมา นอกจากนั้น ยังได้เริ่มเจรจาอย่างเป็นทางการระหว่างจีนกับอาเซียนในเรื่องการจัดทำ Code of Conduct หรือ COC ด้วย
ผมมองว่า การเจรจาระหว่างจีนกับอาเซียนในเรื่องทะเลจีนใต้ มีความคืบหน้าในระดับน่าพอใจ ทั้งนี้เมื่อคำนึงถึงสถานการณ์ที่ตึงเครียดในช่วงก่อนหน้านี้ ในช่วงที่ผ่านมา จีนเสียคะแนนไปมาก โดยเฉพาะกับสโลแกน “การผงาดขึ้นมาอย่างสันติ”  จีนจึงคงเห็นแล้วว่า จะต้องปรับนโยบายให้อ่อนลงและหันมาเจรจากับอาเซียนอย่างจริงจัง ซึ่งก็เป็นที่น่ายินดีที่จีนกำลังปรับนโยบายไปในทิศทางนี้

·        ประเด็นปัญหาความมั่นคงในรูปแบบใหม่
ที่ประชุมสุดยอดยินดีต่อผลการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนเกี่ยวกับอาชญากรรมข้ามชาติ หรือที่เรียกย่อๆว่า AMMTC เมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา ที่ประเทศลาว ได้มีความคืบหน้าในการจัดทำ ASEAN Convention on Trafficking in Persons นอกจากนี้ ที่ประชุมยินดีต่อผลการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนเกี่ยวกับเรื่องยาเสพติด ที่บรูไน เมื่อเดือนกันยายน ที่ประชุมตอกย้ำเป้าหมายของอาเซียนในการที่จะทำให้อาเซียนเป็นเขตปลอดยาเสพติด ภายในปี 2015
ผมมองว่า โดยรวม แม้ว่าการประชุมเหล่านี้ จะเป็นความคืบหน้าในระดับหนึ่งของอาเซียนในความร่วมมือในการจัดการกับปัญหาความมั่นคงในรูปแบบใหม่ก็ตาม แต่หากจะดูกันลึกๆ แล้ว ก็จะเห็นได้ว่า ความร่วมมืออาเซียนส่วนใหญ่เป็นความร่วมมือในการจัดทำปฏิญญาหรือข้อตกลงต่างๆ เป็นการประกาศว่า อาเซียนจะร่วมมือกันทำอะไรบ้าง แต่เอาเข้าจริงๆ แล้ว ข้อตกลงเหล่านี้ก็เป็นเพียงแค่กระดาษ หากไม่ได้มีการทำอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน ความร่วมมือที่เป็นชิ้นเป็นอันของอาเซียนในการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ ปัญหายาเสพติด ที่เป็นรูปธรรมเบาบางมาก ประเทศไทยเอง ก็ยังติดอยู่ใน list ของรัฐบาลสหรัฐฯ ที่ระบุว่าไทยเป็นประเทศค้ามนุษย์รายใหญ่ และเรื่องการประกาศของอาเซียนว่า จะทำให้อาเซียนเป็นเขตปลอดยาเสพติดภายในปี 2015 นั้น ดูเป็นเรื่องตลกระหว่างประเทศ เพราะไม่มีทางเป็นไปได้ ที่อาเซียนจะเป็นเขตปลอดยาเสพติด ภายในปี 2015

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC)
ที่ประชุมสุดยอดที่บรูไน ตามคาด ยินดีต่อความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนหรือ AEC ซึ่งได้มีความคืบหน้าไปแล้วเกือบ 80 เปอร์เซ็นต์



·         ตลาดและฐานการผลิตเดียว
โดยในเรื่องการที่จะทำให้อาเซียนเป็นตลาดและฐานการผลิตเดียว ที่ประชุมได้บอกว่า ได้มีความคืบหน้าในการเปิดเสรีการค้าและการลงทุน โดยเฉพาะขณะนี้ มุ่งเป้าไปที่การขจัดมาตรการที่มิใช่ภาษี หรือ NTB และได้มีการเดินหน้าในการเปิดเสรีภาคบริการและการลงทุน ความพยายามทำให้ตลาดการเงินมีบูรณาการมากขึ้น รวมทั้งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของอาเซียน โดยได้มีการจัดตั้ง ASEAN Infrastructure Fund ซึ่งจะเป็นตัวส่งเสริมให้เกิดการเชื่อมโยงทางกายภาพในภูมิภาค
อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า แม้ว่าที่ประชุมสุดยอดจะฉายภาพให้เห็นอย่างสวยหรูว่า มีความคืบหน้าไปมากในการจัดตั้ง AEC แต่ผมกลับมองว่า ยังมีการบ้านและปัญหาอีกเยอะ ในการที่จะทำให้ AEC เป็นประชาคมเศรษฐกิจที่สมบูรณ์แบบ โดยยังมีการบ้านที่ต้องทำอีก ไม่ว่าจะเป็นการเปิดเสรีการค้าสินค้าและบริการ การเปิดเสรีด้านการลงทุน และปัญหาใหญ่ของอาเซียน คือ การเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุน ซึ่งยังคงไม่สามารถเปิดเสรีได้ 100 เปอร์เซ็นต์ นอกจากนั้น ยังมีปัญหาการเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายแรงงาน ที่พอจะเปิดได้ คือ แรงงานมีฝีมือ 8 สาขา ซึ่งยังคงกระท่อนกระแท่น เอาเข้าจริงๆ ยังคงไม่ใช่การเปิดเสรีอย่างแท้จริง ส่วนการเปิดเสรีแรงงานไร้ฝีมือ ก็ยังเป็นปัญหาใหญ่ของอาเซียน

·        แผนแม่บทการเชื่อมโยงอาเซียน (Master Plan on ASEAN Connectivity: MPAC)
สำหรับในเรื่องแผนแม่บทการเชื่อมโยงอาเซียน หรือที่เรียกย่อว่า MPAC นั้น ที่ประชุมยินดีต่อความคืบหน้าในเรื่องดังกล่าว โดยเฉพาะการแปลงแผนไปสู่การปฏิบัติ ด้วยการระดมทุน โดยจะมีการใช้ ASEAN Infrastructure Fund ความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับเอกชน และความร่วมมือกับประเทศคู่เจรจา
สำหรับเรื่องการเชื่อมโยงอาเซียน นับว่าเป็นเรื่องที่ไทยให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก ผมมองว่า ไทยก็พยายามผลักดันเรื่องนี้อย่างเต็มที่ แต่ขณะนี้ ก็ยังไม่มีอะไรเป็นรูปธรรม ส่วนใหญ่ก็มีแต่แผนว่า จะสร้างโน่น สร้างนี่ จะสร้างถนน จะสร้างทางรถไฟ เชื่อมประเทศไทยกับประเทศอาเซียน แต่ก็ยังคงมีแค่แผน ไม่มีอะไรเป็นรูปธรรม เรื่องใหญ่ คือ การขาดเงินทุนนั่นเอง

ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community: ASCC)
ที่ประชุมสุดยอดรับทราบรายงาน Mid-Term Review ของ ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน หรือ ASCC รายงานทบทวนความคืบหน้าการจัดตั้ง ASCC ระบุว่า ได้มีการดำเนินมาตรการต่างๆ ของ ASCC Blueprint ไปแล้ว ประมาณ 90 เปอร์เซ็นต์ รายงานดังกล่าว ได้เสนอให้มีการพัฒนากลไกของสำนักเลขาธิการอาเซียน และการดึงผู้ที่มีส่วนร่วมเข้ามาช่วยในการสร้าง ASCC รวมทั้งการปรับปรุง ASCC Scorecard ใหม่
อย่างไรก็ตาม ผมก็ประเมินเหมือนกับ 2 ประชาคมย่อย ที่วิเคราะห์ไปแล้ว คือ ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนพยายามจะบอกเราว่า การจัดตั้ง ASCC มีความคืบหน้าไปมาก ซึ่งในความเป็นจริง ไม่ได้เป็นเช่นนั้น เพราะยังมีปัญหา ยังมีการบ้านให้ทำอีกเยอะ

·        ภัยพิบัติ
ได้มีการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนเกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติ (AMMDM) และในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการออกปฏิญญา ที่มีชื่อว่า ASEAN Declaration on Enhancing Cooperation in Disaster management

·        สิ่งแวดล้อม
สำหรับในด้านสิ่งแวดล้อม ได้มีการประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมอาเซียน และได้มีข้อเสนอให้มีการจัดตั้ง ASEAN Sub-Regional Haze Monitoring System เพื่อจัดการกับปัญหาควันไฟป่า ซึ่งมีต้นตอมาจากอินโดนีเซีย

·         สวัสดิการสังคม
สำหรับในด้านสวัสดิการสังคม ที่ประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการออกปฏิญญา 2 ฉบับ คือ  Declaration on the Elimination of Violence Against Women and Children in ASEAN และ ASEAN Declaration on Strengthening Social Protection โดยเน้นในเรื่องของความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงสวัสดิการสังคมและสิทธิทางสังคมของทุกภาคส่วน
อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า แม้ว่าจะมีความคืบหน้าในความร่วมมือ ในด้านเหล่านี้ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญของ ASCC ในระดับหนึ่งก็ตาม แต่ความคืบหน้าเหล่านี้ส่วนใหญ่แล้ว เป็นข้อตกลง เป็นแผน เป็นกระดาษ เป็นศูนย์ แต่ถามว่า มีความร่วมมือที่เป็นรูปธรรมเกิดขึ้นไหม ในการที่จะแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมของอาเซียน ซึ่งผมก็ยังไม่เห็นว่า มีอะไรเป็นรูปธรรมที่จับต้องได้ นี่คือ การบ้านชิ้นใหญ่ของอาเซียน การก้าวข้ามจากการประกาศ การจัดทำแผน ไปสู่การ implement แผน ให้เกิดผลเป็นรูปธรรม
กล่าวโดยสรุป ผลการประชุมสุดอาเซียนในครั้งนี้ ที่ประชุมสุดยอดพยายามจะชี้ให้เห็นความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมอาเซียน แต่ผมมองว่า ยังมีความไม่คืบหน้าอีกเยอะ ยังมีการบ้านอีกเยอะ ในการที่จะทำให้ประชาคมอาเซียน เป็นประชาคมที่สมบูรณ์แบบ
หากเปรียบเทียบประชาคมย่อย ทั้ง 3 ของประชาคมอาเซียนเป็นบ้าน 3 หลัง รัฐบาลอาเซียนกำลังจะบอกว่า ตอนนี้บ้านทั้ง 3 หลัง กำลังจะเสร็จทันเข้าอยู่ได้ ในวันที่ 31 ธันวาคม ปี 2015 แต่ผมมองว่า ในวันที่ 31 ธันวาคม ปี 2015 บ้านทั้ง 3 หลัง จะยังสร้างไม่เสร็จแน่นอน