ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 16 ที่เวียดนาม
ไทยโพสต์ วันอังคาร ที่ 27 เมษายน พ.ศ. 2553
ในช่วงสัปดาห์ที่แล้ว ได้มีการจัดประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 16 ขึ้นที่กรุงฮานอย ประเทศเวียดนาม โดย theme ของการประชุมในครั้งนี้คือ “สู่ประชาคมอาเซียน” คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะสรุปวิเคราะห์ผลการประชุมดังนี้
ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน
ไฮไลท์ของการประชุมในครั้งนี้ คือ การเดินหน้าจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้นในปี 2015 โดยประชาคมอาเซียนจะมีประชาคมย่อย คือ ประชาคมการเมืองความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมวัฒนธรรม
สำหรับความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมการเมืองความมั่นคงนั้น ปีที่แล้ว ได้มีการจัดทำ blueprint สำหรับการประชุมครั้งนี้ ได้มีการพิจารณาความคืบหน้าในด้านต่างๆ
ในด้านสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือ (Treaty of Amity and Cooperation : TAC) ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการเป็นบรรทัดฐานความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค ได้เพิ่มความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ โดยได้มีประเทศต่างๆ เข้ามาภาคยานุวัติหรือให้การรับรองสนธิสัญญาดังกล่าวมากขึ้นเรื่อยๆ ล่าสุด EU แคนาดา และตุรกี ได้แจ้งความประสงค์ที่จะภาคยานุวัติ TAC
สำหรับความคืบหน้าในเวที ASEAN Regional Forum หรือ ARF นั้น ขณะนี้กำลังมีการร่างแผนปฏิบัติการฮานอย เพื่อแปลงวิสัยทัศน์ ARF Vision Statement ไปสู่การปฏิบัติ
อีกเรื่องที่มีความคืบหน้า คือความร่วมมือในกรอบของการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน (ASEAN Defense Ministers’ Meeting : ADMM) โดยขณะนี้ กำลังให้ความสนใจกับ ADMM Plus คือ การขยายวงโดยเอาประเทศคู่เจรจามาหารือกับรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน ก่อนหน้านี้ มีการถกเถียงกันว่าจะเป็น ADMM+1 หรือจะขยายวงไปมากกว่านั้น ตอนแรก ก็มีการถกเถียงว่า +1 นั้นจะเป็นสหรัฐหรือเป็นจีน แต่ในที่สุด ก็ออกมาในลักษณะขยายวง กลายเป็น ADMM+8 ไปเลย คือจะเป็นการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน 10 ประเทศ กับอีก 8 ประเทศคู่เจรจา ซึ่งน่าจะได้แก่ จีน เกาหลี ญี่ปุ่น อินเดีย ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหรัฐ และรัสเซีย
สำหรับในประเด็นปัญหาด้านสิทธิมนุษยชนนั้น เรื่องพม่าเป็นประเด็นที่ต้องหารือกันในการประชุมสุดยอดทุกครั้ง ในครั้งนี้ นายกรัฐมนตรีพม่า เต็ง เส่ง ได้แจ้งที่ประชุมถึงพัฒนาการทางการเมืองและความคืบหน้าในการเดินหน้า road map สำหรับประชาธิปไตย โดยเฉพาะการเตรียมการจัดการเลือกตั้งในปีนี้ ที่ประชุมได้เน้นความสำคัญแนวทางปรองดองแห่งชาติ และการที่พม่าจะต้องจัดการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม
สำหรับในประเด็นการที่จะทำให้อาเซียนมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น ในกระบวนการจัดตั้งประชาคมอาเซียนนั้น การประชุมครั้งนี้ ได้มีการพบปะระหว่างผู้นำอาเซียนกับตัวแทนของ ASEAN Inter-Parliamentary Assembly (AIPA)
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ในการประชุมครั้งนี้ จะมีความคืบหน้าอยู่บ้างในการจัดตั้งประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน แต่ผมกลับมองว่า โดยภาพรวมแล้ว ถือว่ามีความคืบหน้าน้อยมาก โดยเฉพาะถ้าเปรียบเทียบกับความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจ ซึ่งจะได้กล่าวต่อไป โดยหากดูใน blueprint ของประชาคมการเมืองความมั่นคง จะเห็นได้ว่ามีหลายเรื่องที่ผมยังไม่เห็นความคืบหน้า โดยเฉพาะเรื่องการผลักดันการสร้างบรรทัดฐานหรือข้อตกลงสนธิสัญญาใหม่ๆ มาตรการในการป้องกันความขัดแย้งก็ยังไม่มีความชัดเจน เช่นเดียวกับกลไกในการแก้ไขความขัดแย้งก็ยังไม่เห็นความคืบหน้า
สำหรับในประเด็นการขยาย ADMM เป็น ADMM+8 นั้น ผมมองว่าเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงท่าทีของอาเซียนที่กำลังเปลี่ยนไป โดยในอดีตมีกรอบความร่วมมือหลายกรอบคือ ASEAN+1 ASEAN+3 และ ASEAN+6 หรือ EAS แต่การขยายไปเป็น +8 นั้น ชี้ให้เห็นว่าอาเซียนกำลังให้ความสำคัญกับการขยาย EAS จาก +6 เป็น +8 และกำลังจะให้น้ำหนักกับกรอบ EAS มากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่กรอบ ASEAN+3 กำลังลดความสำคัญลง สาเหตุสำคัญคือ การดึงเอาสหรัฐเข้ามาเพื่อถ่วงดุลจีนในกลไกอาเซียน
สำหรับในประเด็นปัญหาเรื่องพม่านั้น ผมมองว่า อาเซียนยังคงมีท่าทีเดิมๆ คือพยายามจะประนีประนอมกับรัฐบาลทหารพม่า ถึงแม้ว่า ขณะนี้ กำลังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่าการเลือกตั้งในพม่าในปีนี้ จะมีลักษณะการเลือกตั้งที่หลอกคนดู และการเลือกตั้งจะเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลเผด็จการทหารพม่าต่อไป แต่อาเซียนก็ไม่สามารถที่จะผลักดันให้รัฐบาลทหารพม่าปรับเปลี่ยนพฤติกรรมในเรื่องนี้ได้
สำหรับในประเด็นเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในอาเซียนนั้น การประชุมในครั้งนี้ก็เป็นที่น่าผิดหวังอย่างยิ่ง เพราะเมื่อปีที่แล้ว ตอนที่ไทยเป็นประธานอาเซียน เราได้ริเริ่มโดยให้ผู้นำอาเซียนพบปะกับตัวแทนของภาคประชาสังคมและเยาวชน แต่ในการประชุมที่เวียดนาม ก็มีแต่การพบปะกับตัวแทนของฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้น
ประชาคมเศรษฐกิจ
สำหรับอีกเรื่องที่การประชุมในครั้งนี้ได้พิจารณาคือ ความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน โดยได้มีการจัดทำ ASEAN Economic Community Scorecard เพื่อติดตามความคืบหน้ามาตรการต่างๆ
ในด้านการเปิดเสรีการค้าสินค้า ได้มีความคืบหน้า โดยตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ปีนี้ ภาษีศุลกากรสำหรับสินค้าที่ค้าขายระหว่างสมาชิกอาเซียนได้ลดลงเหลือ 0-5% ปริมาณการค้าภายในอาเซียนก็เพิ่มขึ้น 3 เท่าตัว เปรียบเทียบกับตัวเลขในปี 2000 โดยในปี 2008 มีมูลค่าการค้า 458,000 ล้านเหรียญ ข้อตกลง ASEAN Trade in Goods Agreement ก็กำลังจะประกาศใช้ในเดือนพฤษภาคม ปีนี้
นอกจากนี้ ยังมีความคืบหน้าในการเปิดเสรีการค้าภาคบริการ ภายใต้ข้อตกลง ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS) และความคืบหน้าในการเปิดเสรีด้านการลงทุน ภายใต้ข้อตกลง ASEAN Comprehensive Investment Agreement และได้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อส่งเสริมบูรณาการของตลาดทุนอาเซียน เพื่อนำไปสู่การไหลเวียนของเงินทุนในอาเซียนที่จะมีความเป็นเสรีมากขึ้น รวมทั้งความพยายามในการผลักดันมาตรการให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือในอาเซียนให้มีความเป็นเสรีมากขึ้นด้วย
อีกเรื่องที่มีความคืบหน้าในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจคือ การจัดทำ Master Plan on ASEAN Connectivity หรือแผนแม่บทในการเชื่อมโยงอาเซียนเข้าหากัน ได้มีการจัดตั้งคณะทำงานระดับสูงเรียกว่า High Level Task Force on ASEAN Connectivity ขึ้น เป้าหมายหลักของแผนแม่บทคือ การผลักดันโครงการเชื่อมโยงการคมนาคมขนส่งในอาเซียน ทั้งทางอากาศ ทางทะเล และทางบก รวมถึงการเชื่อมโยงทางด้านสารสนเทศด้วย ทั้งนี้เพื่อที่จะเป็นกลไกในการช่วยให้การเคลื่อนย้ายสินค้า บริการ และแรงงานมีความสะดวกไหลลื่นมากขึ้น ซึ่งจะนำไปสู่การจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจและตลาดร่วมที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น
จะเห็นได้ว่า การเดินหน้าจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้น มีความคืบหน้าไปมาก ใน Scorecard ก็ได้ประเมินว่าได้คืบหน้าไปแล้ว 82% อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี 2015 จะยังไม่ใช่ตลาดร่วมที่มีความสมบูรณ์ตามหลักทฤษฎี เพราะตามหลักแล้ว การจะเป็นตลาดร่วมได้จะต้องมีเสรี 4 ตัว คือ เสรีการค้าสินค้า เสรีการค้าภาคบริการ เสรีในการเคลื่อนย้ายเงินทุน และเสรีในการเคลื่อนย้ายแรงงาน แต่สำหรับตลาดร่วมอาเซียนนั้น จะมีเสรีได้แค่ 2 ตัวเท่านั้น คือเสรีการค้าสินค้ากับบริการ ส่วนการเคลื่อนย้ายเงินทุนและแรงงานนั้น อาเซียนยังไม่สามารถเปิดเสรีร้อยเปอร์เซ็นต์ได้
ความสัมพันธ์กับประเทศคู่เจรจา
อีกเรื่องที่เป็นเรื่องสำคัญในการประชุมสุดยอดที่เวียดนามคือ การหารือถึงความสัมพันธ์กับประเทศคู่เจรจา ซึ่งในกรอบ ASEAN+1 นั้น ประสบความสำเร็จด้วยดี โดยเฉพาะในเรื่องของการจัดทำ FTA ระหว่างอาเซียนกับประเทศต่างๆ ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ปีนี้ ได้มีการจัดตั้ง FTA อาเซียน-จีน FTA อาเซียน-เกาหลี FTA อาเซียน-ออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์ และ FTA อาเซียน-อินเดียไปแล้ว สำหรับ FTA อาเซียน-ญี่ปุ่น ก็ได้มีการจัดตั้งไปแล้ว แต่กำลังมีการเจรจาเพื่อปรับปรุงมาตรการการเปิดเสรีในด้านการบริการและด้านการลงทุน
สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐนั้น ปีที่แล้ว ได้มีการประชุมสุดยอดครั้งแรกขึ้น และได้มีการตกลงว่าจะมีการประชุมสุดยอดครั้งที่ 2 ในปีนี้ ที่ประชุมจึงได้ประกาศเชิญประธานาธิบดีโอบามาอย่างเป็นทางการให้เดินทางมาเข้าร่วมประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐ ครั้งที่ 2 ที่เวียดนาม ปลายปีนี้
สำหรับการประชุมในกรอบ ASEAN+3 และ ASEAN+6 หรือ EAS นั้น ตามที่ผมได้กล่าวข้างต้นว่า มีแนวโน้มว่า อาเซียนกำลังให้ความสำคัญกับ EAS มากขึ้น และลดความสำคัญของกรอบ ASEAN+3 ลง ทั้ง เพราะเหตุผลทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ โดยตัวแปรสำคัญคือ จีนกับสหรัฐ โดยสหรัฐมีท่าทีต่อต้าน ASEAN+3 เพราะกลัวจีนจะครอบงำ ดังนั้นอาเซียนจึงต้องหันมาให้น้ำหนักกับ EAS เพื่อเป็นช่องทางในการดึงสหรัฐเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกลไกอาเซียน เพื่อที่จะทำให้สหรัฐลดความหวาดระแวง และอีกสาเหตุหนึ่งคือ การดึงสหรัฐมาถ่วงดุลจีน
ผลการประชุมสุดยอดในครั้งนี้ เห็นได้ชัดถึงท่าทีของอาเซียนที่เปลี่ยนไป จากในอดีตที่อาเซียนเคยย้ำว่า ASEAN+3 จะเป็นกลไกหลักในการจัดตั้งประชาคมเอาเชียตะวันออก แต่ในการประชุมครั้งนี้ ไม่ได้มีถ้อยคำดังกล่าวอีกแล้ว ท่าทีของอาเซียนก็ออกมาในทำนองว่า อาเซียนมองว่าทั้งกรอบ ASEAN+3 และ EAS เกื้อกูลกัน ในการที่จะสร้างประชาคมเอเชียตะวันออก โดยอาเซียนสนับสนุนให้รัสเซียและสหรัฐเข้ามาปฏิสัมพันธ์กับ EAS ซึ่งขณะนี้ รูปแบบของการปฏิสัมพันธ์ยังไม่ชัดเจน อาจจะเป็น การเข้ามาเป็นสมาชิก หรืออาจจะเป็นผู้สังเกตการณ์
นอกจากนี้ ในประเด็นเรื่องการจัดทำ FTA ในกรอบใหญ่ในภูมิภาค ในอดีต อาเซียนเน้นจะจัดตั้ง FTA ในกรอบ ASEAN+3 หรือที่เรียกว่า East Asia Free Trade Area (EAFTA) แต่ในการประชุมครั้งนี้ เห็นได้ชัดเจนว่า ท่าทีของอาเซียนได้เปลี่ยนไป โดยท่าทีล่าสุดก็ออกมาในทำนองว่าอาเซียนจะสนับสนุนทั้ง FTA ในกรอบ ASEAN+3 และ FTA ในกรอบ ASEAN+6 ซึ่งญี่ปุ่นเป็นคนผลักดัน มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า Comprehensive Economic Partnership for East Asia (CEPEA) โดยที่ประชุมสุดยอดในครั้งนี้ ได้ตกลงว่า จะหารือในเรื่องนี้กับประเทศคู่เจรจาในการประชุมสุดยอดครั้งที่ 17 ในเดือนตุลาคม ปีนี้
อาจกล่าวได้ว่า ขณะนี้ จุดยืนของอาเซียนในประเด็นสถาปัตยกรรมในภูมิภาค คือ ยุทธศาสตร์ที่เรียกว่า dual track strategy หรือ ยุทธศาสตร์ 2 ช่องทาง คือ อาเซียนจะผลักดันทั้งในกรอบ ASEAN+3 และในกรอบ EAS ไปพร้อมๆ กัน
