วันพฤหัสบดีที่ 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2557

ยุทธศาสตร์สหรัฐด้านเศรษฐกิจต่อเอเชีย ปี 2014

ตีพิมพ์หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2557 


เมื่อเร็วๆนี้ Scot Marciel รองอธิบดีกรมเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก กระทรวงต่างประเทศสหรัฐ ได้แถลงต่อวุฒิสภาสหรัฐ ถึงยุทธศาสตร์ด้านเศรษฐกิจต่อเอเชียล่าสุด คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้จะสรุปวิเคราะห์คำแถลง ดังกล่าว ดังนี้

               ภาพรวม

               รัฐบาลโอบามาได้ตระหนักถึงอนาคตของความรุ่งเรืองและความมั่นคงของสหรัฐ จะขึ้นอยู่กับความรุ่งเรืองและความมั่นคงของภูมิภาคเอเชียตะวันออก-แปซิฟิก (East Asia-Pacific) จึงได้ปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ใหม่ หันมาให้ความสำคัญกับภูมิภาคนี้ โดยได้เพิ่มบทบาทในทุกๆด้าน รวมทั้งปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ ปีที่แล้ว การค้าของสหรัฐกับภูมิภาคมีมูลค่าถึง 555,000 ล้านเหรียญ เพิ่มขึ้น 30 % จากปี 2008 นอกจากนี้ สหรัฐเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่ในภูมิภาค ปีที่แล้ว การลงทุนของสหรัฐมีมูลค่ามากถึง  622,000 ล้านเหรียญ เพิ่มขึ้น 35 %  และ 1 ใน 3 ของการลงทุน เป็นการลงทุนในประเทศสมาชิกอาเซียน

               FTA ทวิภาคี

               สำหรับยุทธศาสตร์ด้านเศรษฐกิจของสหรัฐต่อภูมิภาคนั้น มีทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี เป้าหมายหลักคือ การเปิดเสรีทางด้านการค้าและการลงทุนในภูมิภาค สำหรับในระดับทวิภาคี ที่สำคัญคือ การจัดทำ FTA ทวิภาคีกับประเทศคู่ค้าสำคัญ ขณะนี้ สหรัฐมีข้อตกลง FTA กับสิงคโปร์ ออสเตรเลีย และเกาหลีใต้

                FTA เหล่านี้ช่วยเพิ่มการค้าของสหรัฐกับประเทศทั้ง 3  ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับสิงคโปร์ ขยายตัวเพิ่มขึ้นเป็นอย่างมาก การส่งออกของสหรัฐมาสิงคโปร์เพิ่มขึ้นถึง 85 %  นอกจากนี้ มีบริษัทสหรัฐทำธุรกิจในสิงคโปร์เกือบ 2,000 บริษัท มูลค่าการลงทุนมากถึง 26,000 ล้านเหรียญ

               เช่นเดียวกับ FTA สหรัฐ-ออสเตรเลีย ก็ได้นำไปสู่การเพิ่มขึ้นของการค้าและการลงทุนระหว่างกัน สหรัฐเป็นประเทศที่ลงทุนในออสเตรเลียมากที่สุด มูลค่า 132,000 ล้านเหรียญ และการค้าก็เพิ่มขึ้นเท่าตัว มีมูลค่า 64,000 ล้านเหรียญ

               และสำหรับ FTA ที่สหรัฐทำล่าสุดกับประเทศในภูมิภาค คือ FTA กับเกาหลีใต้ ซึ่งก็ทำให้การค้าระหว่างกันเพิ่มขึ้น มีมูลค่ามากถึง 130,000 ล้านเหรียญ

               อย่างไรก็ตาม ผมวิเคราะห์ว่า แม้ว่า FTA ดังกล่าวจะช่วยกระตุ้นความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐกับประเทศในภูมิภาค แต่การเจรจา FTA กับประเทศอื่นๆ นอกเหนือจาก 3 ประเทศนี้ ก็ประสบปัญหาความยุ่งยาก อาทิ กับไทยและมาเลเซีย ยุทธศาสตร์สหรัฐในปัจจุบันจึงหยุดการเจรจา FTA ทวิภาคี และหันมาให้ความสำคัญกับการเจรจา FTA ในระดับพหุภาคีแทน ซึ่งที่สำคัญที่สุดในขณะนี้คือ การเจรจาในกรอบ TPP

                จีน

               อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ทวิภาคีทางเศรษฐกิจที่สำคัญอย่างยิ่ง ที่สหรัฐจะมองข้ามไม่ได้เลย ก็คือความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับจีน สหรัฐไม่มีนโยบายทำ FTA กับจีน เพราะสหรัฐมองว่า จีนเป็นทั้งคู่ค้าและคู่แข่ง ดังนั้นจึงต้องมียุทธศาสตร์พิเศษเฉพาะกับจีน ซึ่งก็เป็นยุทธศาสตร์ในลักษณะที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า carrot and stick คือมีทั้งไม้อ่อนและไม้แข็งกับจีน มีทั้งความร่วมมือและการแข่งขัน ในคำแถลงของกระทรวงต่างประเทศสหรัฐ ก็พยายามย้ำว่า ยุทธศาสตร์สหรัฐต่อเอเชียไม่ใช่ยุทธศาสตร์การปิดล้อมจีน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ ยุทธศาสตร์ที่แท้จริงของสหรัฐ ก็มีลักษณะกึ่งปิดล้อมกึ่งปฏิสัมพันธ์

               โดยในแง่ปฏิสัมพันธ์นั้น ก็มีการค้าขายและการลงทุนกับอยู่ โดยจีนเป็นคู่ค้าสำคัญ นอกจากนี้ มีเวทีหารือทางด้านเศรษฐกิจที่สำคัญ 2 เวที คือ เวที Strategic and Economic Dialogue โดยทางฝ่ายสหรัฐ จะมีรัฐมนตรีต่างประเทศและรัฐมนตรีคลังเป็นหัวหน้าคณะ นอกจากนี้ ยังมีเวที Joint Commission on Commerce and Trade ซึ่งมี USTR และ รัฐมนตรีพาณิชย์เป็นหัวหน้าคณะ

               อย่างไรก็ตาม สหรัฐยังคงเดินหน้ากดดันจีนหลายเรื่อง โดยเฉพาะการบีบให้จีนเพิ่มค่าเงินหยวน เรื่องการปกป้องทรัพย์สินทางปัญญา การเปิดตลาดให้กับสินค้าสหรัฐ และการอำนวยความสะดวกให้กับบริษัทสหรัฐที่ทำธุรกิจในจีน

               ผมมองว่า แม้ว่ากระทรวงต่างประเทศสหรัฐจะไม่ได้พูดถึง แต่เป็นวาระซ่อนเร้นสำคัญคือการใช้ TPP เป็นเครื่องมือในการปิดล้อมและโดดเดี่ยวจีนทางเศรษฐกิจ

               อาเซียน

               สำหรับเวทีพหุภาคีที่สำคัญต่อสหรัฐทางเศรษฐกิจ มีอยู่ 3 เวที

               เวทีที่สำคัญที่สุดคือ APEC แต่ในระยะหลัง APEC ก็ตกต่ำลงไปมาก สหรัฐได้พยายามเต็มที่ในการรื้อฟื้น APEC แต่ก็ไม่ได้ผล ปัจจุบันสหรัฐจึงหันมาให้ความสำคัญกับอีกเวทีหนึ่ง คือ TPP

               อย่างไรก็ตาม ในภูมิภาคนี้ ยังมีเวทีพหุภาคีอีก 1 เวที ที่สหรัฐจะมองข้ามไม่ได้อีกต่อไปคือ อาเซียน ซึ่งกำลังมีบูรณาการทางเศรษฐกิจที่เข้มข้นขึ้นเรื่อยๆ GDP รวมกันก็มีมูลค่ากว่า 2.2 ล้านล้านเหรียญ ทำให้อาเซียนมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับ 9 ของโลก

               ในช่วงที่ผ่านมา ในสมัยรัฐบาลโอบามา สหรัฐจึงได้หันมากระชับความสัมพันธ์กับอาเซียนมากขึ้น ในปี 2012 ในระหว่างการประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐ สหรัฐได้ผลักดัน กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐกับอาเซียนใหม่ ซึ่งมีชื่อว่า Expanded Economic Engagement หรือ E3 เพื่อขยายการค้าและการลงทุนระหว่างกัน และเพื่อเป็นการเตรียมประเทศอาเซียนให้พร้อมที่จะเข้าร่วมเป็นสมาชิก TPP ขณะนี้ มีประเทศอาเซียนเข้าร่วมการเจรจา TPP แล้ว  4 ประเทศ คือ เวียดนาม มาเลเซีย สิงคโปร์ และบรูไน

               ผมมองว่า ยุทธศาสตร์สหรัฐต่ออาเซียนนั้น สหรัฐคงจะเดินหน้าตีสนิทกับอาเซียนต่อไป ทั้งนี้เพื่อแข่งกับอิทธิพลของจีนที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ อย่างไรก็ตาม สหรัฐจะยังคงไม่ไปแบบ “สุดซอย” คือจะไม่เดินหน้าเต็มที่ในการปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับอาเซียน ทั้งนี้เพราะเป้าหมายของสหรัฐคือ การผลักดัน TPP โดยมีสหรัฐเป็นผู้นำ ให้เป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมทางเศรษฐกิจในภูมิภาค และสหรัฐก็จะพยายามป้องกัน ไม่ให้อาเซียนกลายเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมทางเศรษฐกิจ

               TPP

                    เป้าหมายสำคัญที่สุดทางด้านเศรษฐกิจของสหรัฐต่อภูมิภาค คือ การผลักดัน TPP ให้กลายเป็น FTA ที่ใหญ่ที่สุดในโลก TPP จะเป็นเสาหลักของนโยบายเศรษฐกิจสหรัฐต่อเอเชีย ขณะนี้มีสมาชิก 12 ประเทศแล้ว ซึ่งรวมกันจะมี GDP ถึง 40 % ของโลก และ 1 ใน 3 ของการค้าโลก TPP จะทำให้สหรัฐเข้าถึงตลาดสำคัญโดยเฉพาะอย่างยิ่งญี่ปุ่น ซึ่งเป็นคู่ค้าอันดับ 4 ของสหรัฐ ในคำแถลงของกระทรวงต่างประเทศสหรัฐระบุว่า การเจรจารัฐมนตรี TPP ครั้งล่าสุดที่สิงคโปร์ เมื่อเดือนธันวาคมปีที่แล้ว ได้มีความคืบหน้าไปมาก โดยกระทรวงต่างประเทศสหรัฐมองว่า TPP นอกจากเป็นเครื่องมือสำคัญในการส่งเสริมการส่งออกของสหรัฐแล้ว TPP ยังจะเป็นแกนของการบูรณาการทางเศรษฐกิจในภูมิภาค และจะมีการขยายจำนวนสมาชิกเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ

               อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า แม้ว่าสหรัฐจะให้ความสำคัญต่อ TPP เป็นอย่างมาก แต่เริ่มมีแนวโน้มชี้ให้เห็นแล้วว่า การเจรจาไม่ราบรื่นและคงจะไม่สามารถบรรลุข้อตกลงกันได้ง่ายๆ ดังนั้น สิ่งที่สหรัฐได้คาดหวังไว้มากในเรื่อง TPP ในที่สุดก็อาจจะล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงก็ได้

               ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ

               อีกเรื่องที่เป็นยุทธศาสตร์ทางด้านเศรษฐกิจของสหรัฐต่อภูมิภาคคือ การให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ ซึ่งจริงๆแล้วในอดีต สหรัฐเคยเป็นผู้ให้รายใหญ่ แต่ในช่วงหลัง บทบาทในด้านนี้ได้ตกต่ำลงไปมาก ขณะนี้กลายเป็นญี่ปุ่นและจีนที่มีบทบาทในด้านนี้เป็นอย่างมาก รัฐบาลโอบามาได้พยายามปฏิรูปนโยบายในด้านนี้ใหม่ งบประมาณปี 2014 ก็มีการตั้งวงเงินไว้ถึง 1,200 ล้านเหรียญ สำหรับเป็นเงินให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจต่อภูมิภาค ปีที่แล้ว ก็มีหลายโครงการที่กระทรวงต่างประเทศสหรัฐและ USAID ให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจต่ออาเซียน นอกจากนี้ ในปี 2009 สหรัฐได้จัดตั้งเวทีให้ความช่วยเหลือใหม่ ชื่อ Lower Mekong Initiative โดยเป็นเวทีที่สหรัฐจะให้ความช่วยเหลือต่อ 5 ประเทศลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง  ได้แก่ กัมพูชา ลาว พม่า ไทย และเวียดนาม

               นอกจากความช่วยเหลือในกรอบพหุภาคีแล้ว สหรัฐได้ให้ความช่วยเหลือในระดับทวิภาคีกับหลายประเทศในภูมิภาคอีกด้วย อาทิ กับฟิลิปปินส์ ก็มีกรอบความช่วยเหลือที่เรียกว่า Partnership for Growth และมีโครงการให้ความช่วยเหลือกับหลายประเทศในอาเซียนโดยเฉพาะกับ อินโดนีเซียและเวียดนาม  

               จะเห็นได้ว่า ยุทธศาสตร์ใหม่ทางด้านเศรษฐกิจของสหรัฐคือการเพิ่มมิติทางด้านการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ ซึ่งในอดีตยุทธศาสตร์ของสหรัฐจะเน้นการกดดันการเปิดเสรีอย่างเดียว แต่สหรัฐคงจะเห็นแล้วว่า ความสำเร็จของจีนในการขยายอิทธิพลทางด้านเศรษฐกิจในอาเซียน ส่วนหนึ่งก็มาจากการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจของจีน สหรัฐจึงพยายามปฏิรูปยุทธศาสตร์ในด้านนี้ใหม่ ก็คงจะต้องจับตาดูกันต่อว่า สหรัฐจะทำได้แค่ไหน โดยเฉพาะจะแข่งกับจีนได้แค่ไหน