สหรัฐฯ - จีน – อาเซียน

สหรัฐฯ -  จีน – อาเซียน

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 16 พฤษภาคม 2556

                คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์บทบาทของมหาอำนาจ และยุทธศาสตร์ของมหาอำนาจ สหรัฐฯ และจีน ต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือาเซียน รวมทั้งเสนอยุทธศาสตร์อาเซียนต่อมหาอำนาจทั้งสองด้วย ดังนี้

                สหรัฐฯ กับยุทธศาสตร์ hub and spokes

                ก่อนอื่น เรามาดูสหรัฐฯก่อน ดูว่าสหรัฐทำอะไรอยู่ จะกระทบต่ออาเซียนอย่างไร และอาเซียนควรจะดำเนินยุทธศาสตร์อย่างไรต่อสหรัฐฯ

                ในอดีต ตั้งแต่สมัยสงครามเย็น สหรัฐฯ มีบทบาทอย่างมากในภูมิภาคนี้ สหรัฐฯ ได้ใช้ยุทธศาสตร์ hub and spokes ในด้านการเมือง ความมั่นคง โดยสหรัฐฯ เป็น hub หรือดุมล้อ ส่วนประเทศพันธมิตรต่างๆ เป็น spokes หรือซี่ล้อของสหรัฐฯ หากเปรียบระเบียบโลก เป็นปีรามิด สหรัฐฯ ก็อยู่บนยอดของปีระมิดแต่เพียงผู้เดียวมานานแล้ว เป็นเจ้าครองโลก เจ้าครองภูมิภาคมาโดยตลอด โดยเฉพาะทางด้านการทหาร ไม่มีประเทศใดที่จะกล้ามาแข่งกับสหรัฐฯ หรือเผชิญหน้ากับสหรัฐฯ

                สหรัฐฯ มีพันธมิตรทางทหารทั่วโลก และมีบทบาททางทหารทั่วโลก โดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชียตะวันออก สหรัฐฯ มีพันธมิตรหลักๆ คือ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไทย ฟิลิปปินส์ และออสเตรเลีย

               

                การผงาดขึ้นมาของจีน

                ระบบ hub and spokes ดังกล่าวข้างต้น เป็นระบบที่ครอบงำภูมิภาคเอเชียตะวันออกมาโดยตลอด แต่อย่างไรก็ตาม หลังสงครามเย็นสิ้นสุดลง ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญยิ่งในภูมิภาค คือ การที่จีนได้เริ่มผงาดขึ้นมา

                การผงาดขึ้นมาของจีน เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นที่สำคัญอย่างยิ่ง ที่ส่งผลกระทบต่อภูมิภาคเป็นอย่างมาก ขนาดเศรษฐกิจจีนกำลังใหญ่ขึ้นมา จนในที่สุด จีนจะเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก

                การที่จีนผงาดขึ้นมาเร็วมากทางเศรษฐกิจ กำลังส่งผลกระทบอย่างมาก ทั้งทางด้านภูมิเศรษฐศาสตร์และภูมิรัฐศาสตร์ โดยเฉพาะทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ เริ่มมีการมอง โดยเฉพาะจากนักวิชาการตะวันตกและสหรัฐฯ รวมทั้งจากรัฐบาลสหรัฐฯ ที่มองว่า จีนจะขยายอิทธิพลออกไปเรื่อยๆ ซึ่งภูมิภาคสำคัญที่อเมริกาห่วงว่าจีนจะขยายอิทธิพลเข้าครอบงำ คือ คาบสมุทรเกาหลี และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้               

                ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา จีนรุกคืบเข้าหาอาเซียนเป็นอย่างมาก จีนเจรจา FTA กับอาเซียนมาตั้งแต่ปี 2001 เป็น Strategic Partner ของอาเซียน ลงนามรับรอง TAC ของอาเซียนก่อนใครเพื่อน แถลงจุดยื่นเรื่อง SEANWFZ หรือ เขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในอาเซียน ก่อนใครเพื่อน นี่คือสิ่งที่จีนทำมาโดยตลอด รวมทั้งลงนามข้อตกลงด้านการลงทุนกับอาเซียน และตั้งกองทุนช่วยเหลืออาเซียน วงเงิน 2 หมื่นล้านเหรียญ  

               

                ยุทธศาสตร์การปิดล้อมจีนของสหรัฐฯ

                ดังนั้นประเด็นนี้จึงเป็นประเด็นที่สำคัญที่อเมริกาต้องจับตามอง และเริ่มปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ต่อการผงาดขึ้นมาของจีน อเมริกาได้เริ่มดำเนินยุทธศาสตร์เพื่อสกัดกั้นการผงาดขึ้นมาของจีน และเพื่อปิดล้อมจีนอย่างหลวมๆ เป้าหมายสำคัญที่สุดของอเมริกาทั้งในระดับโลกและในระดับภูมิภาค คือ การครองความเป็นจ้าว คือทำอย่างไรให้อเมริกาเป็นอันดับ 1 ให้ได้ยาวนานที่สุด

                การผงาดของจีน อเมริกามองว่า เป็นการท้าทายต่อการครองความเป็นจ้าว ท้าทายต่อการเป็นอันดับ1 ของอเมริกา ดังนั้น อเมริกาจึงต้องมีนโยบาย เพื่อที่จะชะลอและรับมือต่อความท้าทายดังกล่าว ซึ่งก็คือยุทธศาสตร์ที่อเมริกาเริ่มจะขยับขยาย ที่จะกระชับความสัมพันธ์กับประเทศต่างๆ ทั้งญี่ปุ่น ทั้งเกาหลี และประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมทั้งกระชับความสัมพันธ์กับอินเดีย ออสเตรเลีย และประเทศต่างๆ ในเอเชียใต้และเอเชียกลางด้วย

                ในอดีต สหรัฐฯ ช้ามาก สหรัฐฯ คงน่าจะรู้ตัวว่า ต้องรีบเดินเครื่องเพื่อแข่งกับจีนในการเอาใจอาเซียน เพราะฉะนั้น ในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะในสมัยรัฐบาล Obama  สหรัฐฯ เริ่มปรับนโยบายใหม่ทั้งหมด จากที่เคยเฉื่อย ตอนนี้ก็รุกหนัก ประชุมสุดยอดกับอาเซียนครั้งแรกในปี 2009 รับรอง TAC ส่งทูตมาประจำที่อาเซียน เข้าร่วมประชุม ADMM + 8 เปลี่ยนท่าทีเรื่อง SEANWFZ  เปลี่ยนนโยบายต่อพม่าใหม่หมด รวมทั้งริเริ่ม US - Lower Mekong Initiative ซึ่งก็เป็นเกมใหม่ของสหรัฐฯ ต่อภูมิภาคอาเซียน เป็นเกมนโยบายในเชิงรุก ก่อนหน้านี้ สหรัฐฯ เล่นเกมเพื่อจะไล่จีนให้ทัน แต่ตอนนี้ สหรัฐฯ เล่นเกมเพื่อจะแซงจีน และเล่นนโยบายเชิงรุกและจีนเป็นฝ่ายตั้งรับ สหรัฐฯ เริ่มรุกในปี 2010 ด้วยการเปิดประเด็นเรื่องทะเลจีนใต้ จีนก็เสียคนเพราะจีนออกมาแข็งกร้าว ออกมาโกรธ ทำให้สโลแกนที่บอกว่าจีนจะผงาดขึ้นมาอย่างสันติเสียไป สหรัฐฯ แหย่จีนเรื่องซ้อมในทะเลเหลือง ประชุมสุดยอดกับอาเซียน เข้าร่วม East Asia Summit ซึ่งก็กำลังเป็นเกมที่อเมริกาดำเนินการอย่างต่อเนื่อง

               

                การผงาดขึ้นมาของอาเซียน

                นั่นก็คือ การผงาดขึ้นมาของจีน ที่ทำให้ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเปลี่ยนไป

                อย่างไรก็ตาม ยังมีการผงาดขึ้นมาอีกอันหนึ่ง ซึ่งเรามักจะมองข้ามไป นั่นก็คือ การผงาดขึ้นมาของอาเซียนนั่นเอง

                การผงาดขึ้นมาของอาเซียน กำลังจะทำให้อาเซียนกลายเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค เป็นสถาบันหลักของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค เราจะเห็นได้ว่า ขณะนี้มหาอำนาจไม่ว่าจะเป็น สหรัฐฯ จีน ญี่ปุ่น และมหาอำนาจอื่นๆ จะต้องเดินทางมาประชุมสุดยอดกับอาเซียนทุกปี เพราะฉะนั้น การผงาดขึ้นมาของอาเซียน กำลังจะทำให้อาเซียนเป็นตัวแสดงสำคัญอีกตัวหนึ่ง ที่สหรัฐฯ จะต้องเอามาพิจารณาในการกำหนดยุทธศาสตร์ต่อภูมิภาค

                ยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ต่อภูมิภาค คือ ยุทธศาสตร์ที่สหรัฐฯ ต้องการจะเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค ในขณะที่อาเซียนก็ประกาศว่า จะเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค คือเป็นศูนย์กลางของภูมิภาค ซึ่งแน่นอนว่า สหรัฐฯ ก็จะไม่ยอม เพราะสหรัฐฯ ก็อยากเป็นศูนย์กลางของระบบความสัมพันธ์ในภูมิภาค ไม่ใช่อาเซียน เพราะฉะนั้น กำลังมีแนวโน้มที่จะเกิดการแข่งขันระหว่างสหรัฐฯ กับอาเซียนเพื่อเป็นศูนย์กลางของภูมิภาค

                อาเซียน ซึ่งแต่ก่อนก็ไม่ค่อยมีความสำคัญ แต่พอเริ่มสามัคคี เริ่มมีบทบาท เริ่มมีความสำคัญมากขึ้น สหรัฐฯ จึงต้องเริ่มมาตีสนิทกับอาเซียนเพื่อแข่งกับจีน ด้วยการประชุมสุดยอดกับอาเซียน เข้ามาเป็นสมาชิก East Asia Summit และเข้ามาเป็นสมาชิก ADMM +8

                กล่าวโดยสรุป ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในขณะนี้ เป็นระบบที่เราเรียกว่าระบบลูกผสม ซึ่งผมอยากใช้คำว่า uni-multilateral system คือยังเป็นระบบหนึ่งขั้วอยู่ โดยมีอเมริกาเป็นอภิมหาอำนาจหนึ่งเดียว แต่ในขณะเดียวกัน การผงาดขึ้นมาของจีน ก็กำลังจะทำให้เป็นระบบหลายขั้ว และอาเซียนก็กำลังผงาดขึ้นมา ซึ่งจะทำให้ระบบมีลักษณะเป็นพหุภาคีนิยมด้วย คล้ายๆ กับมี 2-3 ระบบ เหลื่อมทับซ้อนกันอยู่ เป็นระบบลูกผสม แต่ที่สำคัญ คือ กำลังมี 2 แกนเกิดขึ้นในภูมิภาค คือ แกนที่มีอาเซียนเป็นศูนย์กลาง และแกนที่มีอเมริกาเป็นศูนย์กลาง

                ยุทธศาสตร์อาเซียนต่อสหรัฐฯ และจีน

                มาถึงตรงนี้ คำถามสำคัญ คือ อาเซียนควรจะทำอย่างไร ควรจะมียุทธศาสตร์อย่างไรต่อมหาอำนาจโดยเฉพาะต่อสหรัฐฯ และจีน

                ในสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนไปแบบนี้ ผมคิดว่า ยุทธศาสตร์ของอาเซียนต่อสหรัฐฯ และจีน คือ bandwagoning กับ balancing  คือการเข้าพวกหรือ engagement หรือการปฏิสัมพันธ์กับมหาอำนาจ ในขณะเดียวกัน เราก็

จะต้องเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจด้วย เราไม่ต้องการให้สหรัฐฯ ครอบงำภูมิภาค เราไม่ต้องการให้จีนครอบงำภูมิภาค ดังนั้น เราต้องเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจ ดึงจีนมาถ่วงดุลสหรัฐฯ ดึงสหรัฐฯ มาถ่วงดุลจีน

                สิ่งหนึ่งที่อาเซียนต้องระวังมาก คือ เราจะต้องไม่เลือกข้าง และเราจะต้องไม่ตกอยู่ในสถานการณ์ที่เราต้องเลือกข้าง

                อาเซียนจะต้องดึงสหรัฐฯ มาช่วยเราสร้างประชาคมอาเซียนให้สำเร็จ ต้องดึงจีนมาช่วยสร้างประชาคมอาเซียน แต่สิ่งที่เราจะต้องหลีกเลี่ยงอย่างยิ่ง คือ อย่าให้สหรัฐฯ และจีน มาทำให้ประชาคมอาเซียนแตกแยก ตัวอย่างที่ได้เกิดขึ้นแล้ว คือ เรื่องทะเลจีนใต้ ที่อเมริกาถือหางฟิลิปปินส์ ถือหางเวียดนาม ทำให้เวียดนามกับฟิลิปปินส์กล้าที่จะเผชิญหน้ากับจีน และกลับมาทะเลาะกับกัมพูชาในเรื่องทะเลจีนใต้ ในที่สุด อาเซียนก็แตก แถลงการณ์ร่วมของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเมื่อปีที่แล้ว ก็ไม่มี เพราะฉะนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง ที่อาเซียนที่ต้องสร้างเอกภาพให้เกิดขึ้นและอย่าให้มหาอำนาจมาใช้ยุทธศาสตร์แบ่งแยกและปกครอง

                อีกเรื่องหนึ่ง ที่อาเซียนจะต้องระวังอย่างยิ่ง คือ เรื่องของ TPP ซึ่งเป็นเครื่องมือของสหรัฐฯ ที่อันตราย เราต้องคิดให้รอบคอบ เพราะในตอนนี้ มีประเทศสมาชิกอาเซียน 4 ประเทศที่เข้าร่วม TPP ไปแล้ว แต่อีก 6 ประเทศที่ยังไม่เข้าร่วม อาเซียนก็ถูกทำให้แตกแยกอีกด้วย TPP อาเซียนไม่มีเอกภาพ นี่คือจุดอ่อนของเรา อาเซียนถูกแบ่งแยกและปกครองมาโดยตลอด มหาอำนาจรู้จุดอ่อนของอาเซียนดี สหรัฐฯ ใช้ยุทธศาสตร์แบ่งแยกและปกครองอาเซียนมาโดยตลอด จีนก็กำลังจะใช้ยุทธศาสตร์แบ่งแยกและปกครองอาเซียนเช่นเดียวกัน

                 ดังนั้น ในกรอบอาเซียน +1 เราจะต้องเล่นเกม พยายามที่จะทำให้เกิดดุลยภาพแห่งอำนาจ คือ ดึงสหรัฐฯ เข้ามา ในขณะเดียวกันก็ดึงจีนเข้ามาด้วย และใช้ทั้ง bandwagoning ทั้ง engagement ทั้ง balancing แต่ประเด็นสำคัญก็คืออาเซียนจะต้องเป็นผู้คุมเกม ไม่ใช่เป็นผู้เล่นตามเกมมหาอำนาจอยู่ในขณะนี้