วันพฤหัสบดีที่ 16 ตุลาคม พ.ศ. 2557

อาเซียนกับปัญหาทะเลจีนใต้

ตีพิมพ์หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 16 ตุลาคม 2557 

               อาเซียนกับการจัดการความขัดแย้งในอดีต
               ในช่วง 47 ปีที่ผ่านมา อาเซียนได้มีวิธีการในการจัดการกับความขัดแย้ง โดยเฉพาะระหว่างประเทศสมาชิก 3 วิธีการด้วยกัน
               วิธีการที่ 1 เป็นวิธีการจัดการแบบทางอ้อม คือในแต่ละปี อาเซียนมีการประชุมหลายร้อยการประชุม เจ้าหน้าที่ของประเทศสมาชิกได้พบปะกันเป็นประจำ ทำให้เกิดความคุ้นเคยสนิทสนม และเมื่อเกิดปัญหาก็สามารถพูดคุยกันอย่างไม่เป็นทางการได้ นอกจากนี้ การขยายจำนวนสมาชิกจาก 5 ประเทศเป็น 10 ประเทศ เป็นการจัดการความขัดแย้งทางอ้อมอีกวิธีหนึ่ง โดยประเทศสมาชิกจะรู้สึกว่าอยู่ในครอบครัวเดียวกัน มีปัญหาอะไรก็คงจะถ่อยทีถ่อยอาศัยกันได้ และนอกจากจะมีการประชุมในกรอบอาเซียนแล้ว ยังมีกลไกเจรจาในระดับทวิภาคี ซึ่งก็เป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิก
               วิธีการที่ 2 คือ การใช้กลไกที่เป็นทางการ กลไกสำคัญคือ สนธิสัญญามิตรภาพ และความร่วมมือ หรือ Treaty of Amity and Cooperation (TAC) ซึ่งมีมาตรากำหนดไว้ว่า หากภาคีสนธิสัญญาขัดแย้งกัน จะมีการจัดตั้งHigh Council ขึ้นมา เพื่อแก้ไขความขัดแย้ง แต่ที่ผ่านมา อาเซียนไม่เคยมีการจัดตั้ง High Council ขึ้นมาเลย นอกจากนี้ ที่ผ่านมา ก็มีการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่เป็นกลไกในการจัดการความขัดแย้งด้วย
               สำหรับวิธีการที่ 3 คือ การใช้กลไกแบบไม่เป็นทางการ ซึ่งเป็นกลไกหลักของการจัดการความขัดแย้งของอาเซียน คือการพูดคุยกันอย่างไม่เป็นทางการ ใช้การทูตแบบไม่เป็นทางการ ใช้ระบบฉันทามติ สร้างเครือข่าย และใช้ประเทศที่สามในการไกล่เกลี่ยอย่างไม่เป็นทางการ
               ตลอดเวลา 47 ปีที่ผ่านมา อาเซียนถือได้ว่า ประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง โดยเฉพาะในการหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง การป้องกันความขัดแย้ง และการแก้ไขความขัดแย้ง ซึ่งอาเซียนได้ใช้กลไกไม่เป็นทางการเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม อาเซียนไม่ค่อยได้ใช้กลไกที่เป็นทางการ โดยเฉพาะ High Council ซึ่งไม่เคยถูกจัดตั้งขึ้นมาเลย การใช้กลไกการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ในการแก้ไขความขัดแย้งระหว่างประเทศสมาชิกอย่างเป็นทางการ ก็เกิดขึ้นเพียงครั้งเดียว ในปี 2011 ในกรณีความขัดแย้งไทย-กัมพูชา แต่อาเซียนก็ไม่สามารถที่จะจัดการความขัดแย้งไทย-กัมพูชาได้ อุปสรรคสำคัญคือ การยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน และความไม่ไว้วางใจกันในระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน
               อาเซียนกับการจัดการความขัดแย้งในอนาคต
               สำหรับแนวโน้มในอนาคต การจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน (APSC)  เรื่องใหญ่เรื่องหนึ่งคือ การพัฒนากลไกป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง ซึ่งใน blueprint ของ APSC ได้มีการกำหนด มาตรการต่างๆไว้ดังนี้
               มาตรการป้องกันความขัดแย้ง จะเสริมสร้างมาตรการไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน (CBM) การพัฒนา ระบบเตือนภัยล่วงหน้า การจัดการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน เป็นต้น
               สำหรับมาตรการจัดการความขัดแย้ง จะพัฒนาทั้งเครื่องมือทางการทูตและเครื่องมือทางกฎหมาย โดยเครื่องมือทางการทูต จะพัฒนาวิธีการจัดการความขัดแย้งในรูปแบบต่างๆ เพื่อเอามาใช้จัดการความขัดแย้งในอาเซียน อาทิ การที่อาเซียนจะเล่นบทบาทการเจรจา good office  บทบาทการเป็นตัวกลางไกล่เกลี่ย (mediation) สำหรับเครื่องมือทางกฎหมายนั้น จะเน้นการใช้ประโยชน์จาก TAC โดยเฉพาะการจัดตั้ง High Council กลไกอนุญาโตตุลาการ และกลไกทางศาล
               ผมมองว่า ในอนาคต อาเซียนควรใช้ทั้งมาตรการของ APSC ควบคู่กันไปกับวิธีที่อาเซียนได้ใช้มาตลอดคือวิธีการจัดการกับความขัดแย้งทางอ้อมและวิธีที่ไม่เป็นทางการ
               การจัดการความขัดแย้งในทะเลจีนใต้
               สำหรับบทบาทของอาเซียนในการจัดการความขัดแย้งในทะเลจีนใต้นั้น ผมขอแบ่งเป็นมาตรการระยะสั้นและมาตรการระยะยาว ดังนี้
               สำหรับมาตรการระยะสั้น เป้าหมายคือ การ contain การป้องกันไม่ให้ปัญหาลุกลามบานปลายไป มากกว่านี้ และการ freeze หรือการแช่แข็งปัญหา มาตรการสำคัญเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าวคือ การแปลง DOC (Declation on the Conduct of Parties in the South China Sea )  สู่การปฏิบัติ ซึ่งจะมีมาตรการสำคัญอยู่ 4 เรื่องด้วยกัน เรื่องที่ 1 คือ การพัฒนาบรรทัดฐานหรือ norms โดยเฉพาะการพัฒนา COC (Code of Conduct) เรื่องที่ 2 คือ การพัฒนามาตรการ CBM เรื่องที่ 3 คือ การเจรจาระหว่างอาเซีนกับจีน ซึ่งมีหลายระดับ ตั้งแต่ระดับเจ้าหน้าที่อาวุโส ระดับรัฐมนตรี และระดับผู้นำประเทศ ซึ่งการเจรจาก็ควรจะคู่ขนานกับไปทั้งแบบทวิภาคีและพหุภาคี และเรื่องที่ 4 คือ การพัฒนาความร่วมมือกันในทะเลจีนใต้ โดยเฉพาะในเรื่องที่ไม่มีความละเอียดอ่อน เช่น ความร่วมมือทางวิทยาศาสตร์และสิ่งแวดล้อม
               สำหรับมาตรการในระยะยาวนั้น เป้าหมายคือ การแก้ไขความขัดแย้งอย่างยั่งยืน ซึ่งผมมองว่า อาเซียนน่าจะพิจารณาเอาวิธีการในการจัดการความขัดแย้งระหว่างอาเซียนด้วยกันเอง มาใช้จัดการกับความขัดแย้งระหว่างอาเซียนกับจีน ในปัญหาทะเลจีนใต้ โดยจะมี 4 เรื่องสำคัญคือ
               เรื่องที่ 1 การนำเอาวิธีการจัดการความขัดแย้งของอาเซียนที่มีลักษณะเป็นทางอ้อมและไม่เป็นทางการมาใช้ในการแก้ปัญหาทะเลจีนใต้ คือการส่งเสริมให้มีการประชุมหารือกันบ่อยๆ ระหว่างจีนกับอาเซียน การพัฒนากรอบอาเซียน-จีน และอาเซียน + 3 ที่จะทำให้อาเซียนกับจีน มีความรู้สึกเหมือนอยู่ในครอบครัวเดียวกัน ซึ่งก็เป็นวิธีการทางอ้อม ส่วนวิธีการที่ไม่เป็นทางการคือ การส่งเสริมการหารือแบบไม่เป็นทางการ ระหว่างจีนกับอาเซียน สร้างฉันทามติ สร้างเครือข่าย และหาตัวกลางไกล่เกลี่ยที่เราเรียกว่า honest broker
               เรื่องที่ 2 คือ การพัฒนาการทูตเชิงป้องกันระหว่างจีนกับอาเซียน โดยเน้นการพัฒนา CBM และการจัดตั้งระบบเตือนภัยล่วงหน้า ระหว่างอาเซียนกับจีน  
               เรื่องที่ 3 คือ การแก้ไขความขัดแย้งอย่างยั่งยืน ด้วยการใช้เครื่องมือทางการทูตและเครื่องมือทางกฎหมาย ซึ่งเครื่องมือทางการทูตที่สำคัญคือการเจรจา เป้าหมายการเจรจาในระยะยาวคือการเจรจา JDA (Joint Development Area) นอกจากนี้ อาเซียนควรใช้เครื่งมือทางกฎหมายควบคู่กันไปด้วย โดยเน้นการแปลง DOC ไปสู่การปฏิบัติ การพัฒนา COC และการพิจารณาความเป็นไปได้ของการจัดตั้ง High Council ในกรอบ TAC เพื่อเป็นอีกกลไกหนึ่ง ในการจัดการความขัดแย้งระหว่างจีนกับอาเซียน
               และเรื่องที่ 4 คือยุทธศาสตร์ทางการเมือง โดยอาเซียนต้องพยายามมีเอกภาพในการเจรจา เพื่อเพิ่มอำนาจการต่อรองกับจีน และจะต้องมีการถ่วงดุลอำนาจทางด้านยุทธศาสตร์และทางทหารด้วย
               อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนนั้น จะเกิดขึ้น เมื่อประเทศคู่กรณีไม่มีความหวาดระแวงต่อกัน และมีมิตรไมตรีที่ดีต่อกัน มีอัตลักษณ์ร่วมกัน สิ่งเหล่านี้จะต้องพยายามพัฒนาให้เกิดขึ้น เพื่อแก้ปัญหาทะเลจีนใต้อย่างยั่งยืนในระยะยาวต่อไป