วันจันทร์ที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2553

ยุทธศาสตร์สหรัฐต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ตอนที่ 1)

ยุทธศาสตร์สหรัฐต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ตอนที่ 1)
ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 57 ฉบับที่ 48 วันศุกร์ที่ 20 - วันพฤหัสบดีที่ 26 สิงหาคม 2553

คอลัมน์โลกทรรศน์ในตอนนี้และตอนหน้า ผมจะวิเคราะห์เกี่ยวกับยุทธศาสตร์ของสหรัฐต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยจะพูดถึง grand strategy ก่อน หลังจากนั้น จะพูดถึงพัฒนาการในช่วงที่ผ่านมา โดยเฉพาะในสมัยรัฐบาลบุชและโอบามา และในตอนต่อไป จะวิเคราะห์สถานการณ์ล่าสุดเกี่ยวกับยุทธศาสตร์และการทูตของสหรัฐในภูมิภาค

grand strategy
ยุทธศาสตร์ที่สำคัญที่สุดของสหรัฐ คือ ยุทธศาสตร์การครองความเป็นเจ้า ทำอย่างไรจะให้สหรัฐครองความเป็นเจ้า เป็นอันดับหนึ่งของโลกต่อไปให้ได้ยาวนานที่สุด

สำหรับยุทธศาสตร์ต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ก็เล่นไปตามยุทธศาสตร์ใหญ่ในระดับโลก คือ ยุทธศาสตร์การครองความเป็นเจ้าในภูมิภาค ซึ่งการจะบรรลุยุทธศาสตร์ดังกล่าวได้ สหรัฐจะต้องป้องกันไม่ให้มีคู่แข่งขึ้นมาแย่งความเป็นเจ้าของสหรัฐ อย่างไรก็ตาม การผงาดขึ้นมาของจีน จะทำให้ ในอนาคต จีนจะกลายเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก ดังนั้น ยุทธศาสตร์การสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของจีน ซึ่งกำลังมีศักยภาพจะผงาดขึ้นมาเป็นคู่แข่งของสหรัฐ จึงเป็นยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง ผมขอย้ำว่า China factor เป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เราเข้าใจถึงพฤติกรรมและนโยบายของสหรัฐต่อภูมิภาค

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา อิทธิพลของจีนในภูมิภาคอาเซียนได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ถึงแม้ว่าสหรัฐจะยังคงครองความเป็นเจ้าทางทหาร แต่จีน ก็ได้ดำเนินนโยบายในเชิงรุก และได้เพิ่มบทบาทขึ้นอย่างมาก โดยเฉพาะทางด้านการทูตและทางเศรษฐกิจ ยุทธศาสตร์สำคัญของจีนคือ การเสนอการจัดทำ FTA กับอาเซียนในปี 2001 และหลังจากนั้น จีนได้ทุ่มเททุกสิ่งทุกอย่าง เพื่อที่จะซื้อใจอาเซียน ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า จีนประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง โดยอาเซียนได้ใกล้ชิดกับจีนมากขึ้นเรื่อยๆ และได้มีการประชุมสุดยอดกันทุกปี ตั้งแต่ปี 1997 นอกจากนั้น จีนยังได้จัดทำปฏิญญาการเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์กับอาเซียน จีนจึงเป็นประเทศแรกที่มีสถานะเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์กับอาเซียน

นอกจากนี้ ยังมีพัฒนาการในกรอบใหญ่คือ กรอบอาเซียน+3 ซึ่งเป็นกรอบความร่วมมือระหว่าง อาเซียน จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ซึ่งเป้าหมายระยะยาวจะพัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก ซึ่งแนวโน้มนี้จะทำให้อิทธิพลของสหรัฐลดลง และจะทำให้สหรัฐถูกกีดกันออกไปจากภูมิภาค

จากแนวโน้มดังกล่าวข้างต้น สหรัฐจึงได้ข้อสรุปแล้วว่า หากสหรัฐอยู่เฉยๆ อิทธิพลของจีนจะเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่อิทธิพลของสหรัฐจะลดลงเรื่อยๆ ซึ่งจะกระทบต่อยุทธศาสตร์ใหญ่ของสหรัฐ คือ การครองความเป็นเจ้าในภูมิภาค ดังนั้น เราจึงได้เห็นสหรัฐเริ่มเคลื่อนไหว โดยเฉพาะตั้งแต่ในสมัยรัฐบาลบุช มาจนถึงปัจจุบัน จากในอดีตที่สหรัฐไม่เคยให้ความสำคัญกับอาเซียน แต่นโยบายในปัจจุบัน ได้เปลี่ยนแปลงไปมาก และเห็นได้ชัดเจนว่า สหรัฐได้กลับมาให้ความสำคัญกับอาเซียนมากขึ้นเรื่อยๆ

จากยุทธศาสตร์ grand strategy ดังกล่าว ในอดีตสหรัฐ implement ยุทธศาสตร์ดังกล่าว โดยผ่านช่องทางทวิภาคี ยุทธศาสตร์หลักคือ hub and spokes โดยมีสหรัฐเป็น hub เป็นดุมล้อ และความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศต่างๆ เป็น spokes หรือเป็น ซี่ล้อ นอกจากนั้น ในปัจจุบันยังมีวิวัฒนาการของเวทีพหุภาคีเกิดขึ้น ดังนั้น สหรัฐก็เสริมยุทธศาสตร์ hub and spokes ด้วยยุทธศาสตร์พหุภาคีมากขึ้น โดยการให้ความสำคัญกับ เอเปคและกลับมาให้ความสำคัญกับอาเซียน

ยุทธศาสตร์ของรัฐบาลบุช
จุดเปลี่ยนครั้งใหญ่ของยุทธศาสตร์สหรัฐต่ออาเซียน เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลบุช โดยในปี 2002 บุชได้ประกาศข้อเสนอ Enterprise for ASEAN Initiative ซึ่งมีเป้าหมายหลักคือ การเจรจา FTA ทวิภาคีกับประเทศอาเซียน สหรัฐมี FTA กับสิงคโปร์ไปแล้ว ต่อมาได้เริ่มเจรจา FTA กับไทยและมาเลเซีย

หลังจากนั้น ในปี 2005 บุชกับผู้นำอาเซียนได้ประกาศ Joint Vision Statement on ASEAN-US Enhanced Partnership หรือ แถลงการณ์ร่วมความเป็นหุ้นส่วนระหว่างสหรัฐกับอาเซียน ซึ่งในแถลงการณ์ร่วมนี้ได้ระบุถึงความร่วมมือในด้านต่างๆ แถลงการณ์ร่วมนี้น่าจะเป็นความพยายามของสหรัฐ ที่จะไล่ให้ทันจีน เพราะก่อนหน้านี้ เมื่อปี 2003 จีนได้ทำปฏิญญาเป็นหุ้นส่วนกับอาเซียนไปแล้ว

และในปีถัดมาคือ ปี 2006 ได้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการ 5 ปี เพื่อแปลงแถลงการณ์ร่วมไปสู่การปฏิบัติ ในเดือนสิงหาคม ปีเดียวกันนั้น ได้มีการลงนามในข้อตกลง Trade and Investment Framework Agreement (TIFA) ระหว่างรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียนกับ USTR ถือเป็นครั้งแรกที่สหรัฐยอมทำความตกลงทางเศรษฐกิจกับอาเซียนทั้งกลุ่ม ซึ่งอาจจะเป็นจุดเริ่มต้นที่จะนำไปสู่การเจรจา FTA ระหว่างสหรัฐกับอาเซียนทั้งกลุ่ม เหมือนกับที่จีนได้มี FTA กับอาเซียนไปแล้ว

ยุทธศาสตร์ของรัฐบาลโอบามา

ในสมัยรัฐบาลโอบามา สหรัฐได้ประกาศจุดยืนอย่างชัดเจนว่า ต้องการใกล้ชิดกับอาเซียนมากขึ้น และจะให้ความสำคัญกับภูมิภาคนี้ โดยไฮไลท์ของความสัมพันธ์สหรัฐกับอาเซียนเกิดขึ้นเมื่อปลายปีที่แล้ว โดยได้มีการประชุมสุดยอดอาเซียนสหรัฐครั้งแรกขึ้น ในเดือนพฤศจิกายน ปี 2009 ที่สิงคโปร์ ถือเป็นการประชุมครั้งประวัติศาสตร์ เพราะมีข้อตกลงต่างๆ เกิดขึ้นมากมาย ดังนี้

• การลงนามใน Treaty of Amity and Cooperation (TAC)
• การแต่งตั้งทูตสหรัฐประจำอาเซียน
• การที่รัฐมนตรีกลาโหมสหรัฐจะเข้าร่วมประชุมกับรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน
• ท่าทีของสหรัฐในเรื่องเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ของอาเซียนก็เปลี่ยนไป
• สำหรับในเรื่องเศรษฐกิจ การค้าระหว่างอาเซียนกับสหรัฐก็เพิ่มขึ้น มีมูลค่าถึง 200,000 ล้านเหรียญ
• ได้มีการประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียนกับรัฐมนตรีคลังสหรัฐ
• และกำลังจะมีการประชุมรัฐมนตรีพลังงานอาเซียนกับสหรัฐ
• นอกจากนี้ สหรัฐได้เปิดแนวรุกใหม่ ในกรอบที่มีชื่อว่า U.S. – Lower Mekong Initiative โดยได้มีการประชุมกับประเทศลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง คือ ลาว กัมพูชา เวียดนาม และไทย ซึ่งถือเป็นการประชุมในระดับรัฐมนตรีเป็นครั้งแรก ในปี 2009

ทั้งนี้ ท่าทีของสหรัฐต่อรัฐบาลเผด็จการทหารพม่าก็เปลี่ยนไปด้วย โดยในอดีต สหรัฐใช้นโยบายคว่ำบาตรและโดดเดี่ยวพม่า แต่ในสมัยรัฐบาลโอบามา ได้เปลี่ยนยุทธศาสตร์ใหม่ โดยได้เริ่มปฏิสัมพันธ์กับรัฐบาลทหารพม่า ยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐต่อพม่า มีชื่อเป็นภาษาอังกฤษว่า Practical Engagement
( โปรดอ่านต่อตอนที่ 2 ในคอลัมน์โลกทรรศน์สัปดาห์หน้า )