วันศุกร์ที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2553

การประชุมสุดยอดอาเซียน - สหรัฐ ครั้งที่ 2

กาประชุมสุดยอดอาเซียน – สหรัฐ ครั้งที่ 2ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ วันที่ 23 กันยายน 2553

ในวันที่ 24 กันยายนนี้ จะมีการประชุมสุดยอดสหรัฐกับอาเซียน ครั้งที่ 2 ที่นครนิวยอร์ก คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ที่มาที่ไปของการประชุม โดยจะกล่าวถึงภูมิหลังของการประชุม และประเด็นต่างๆ ที่คาดว่าจะมีการหารือกัน

ภูมิหลัง
การประชุมสุดยอดอาเซียนสหรัฐ ครั้งที่ 2 นี้ จะเป็นการสานต่อจากการประชุมสุดยอดครั้งแรก ที่มีขึ้นเมื่อเดือนพฤศจิกายน ปีที่แล้ว ที่สิงคโปร์ ทั้งอาเซียนและสหรัฐต้องการที่จะใกล้ชิดกัน และต้องการให้มีการประชุมสุดยอด เพราะทั้ง 2 ฝ่ายเห็นประโยชน์ที่จะได้จากการใกล้ชิดกัน

สำหรับอาเซียนนั้น ต้องการใกล้ชิดกับสหรัฐ โดยจะให้สหรัฐเข้ามามีบทบาทในภูมิภาคเพิ่มมากขึ้น เพื่อถ่วงดุลจีน นอกจากนี้ ยังหวังผลประโยชน์จากการใกล้ชิดกับอภิมหาอำนาจอันดับหนึ่งของโลก ทั้งผลประโยชน์ทางด้านยุทธศาสตร์ ความมั่นคง ทางทหาร และทางด้านเศรษฐกิจด้วย

สำหรับในแง่ของสหรัฐนั้น ยุทธศาสตร์ใหญ่ของสหรัฐในภูมิภาคคือ การครองความเป็นเจ้า ซึ่งขณะนี้กำลังมีจีนผงาดขึ้นมาเป็นคู่แข่ง ดังนั้น สหรัฐจึงมียุทธศาสตร์การสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของจีน โดยในช่วงที่ผ่านมา อิทธิพลของจีนในอาเซียนได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่ อิทธิพลของสหรัฐกลับลดลง สหรัฐจึงได้เริ่มปรับนโยบายใหม่ต่ออาเซียน โดยได้หันมาตีสนิทกับอาเซียน และให้ความสำคัญกับอาเซียนมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อแข่งกับจีน

กลุ่มประเทศอาเซียนมีประชากร 620 ล้านคน มี GDP 1.5 ล้านล้านเหรียญ ขณะนี้ อาเซียนเป็นตลาดใหญ่อันดับ 4 ของสหรัฐ และการลงทุนของสหรัฐในอาเซียนมีมูลค่ามหาศาล มากกว่าการลงทุนในจีนถึง 3 เท่า และมากกว่าการลงทุนในอินเดียเกือบ 10 เท่า อาเซียนจึงมีความสำคัญกับสหรัฐทางด้านเศรษฐกิจด้วย

และนี่ก็คือ สาเหตุหลักๆ ที่นำไปสู่การประชุมสุดยอดอาเซียน - สหรัฐครั้งที่ 2

ประเด็นสถานที่ประชุม
อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะตกลงกันได้ว่า จะประชุมที่นิวยอร์กนั้น มีการถกเถียงกันอยู่นาน ถึงสถานที่จัดการประชุม
โดยตอนแรกนั้น สหรัฐทำท่าว่าจะไม่ยอมมาประชุมที่กรุงฮานอย ซึ่งตามประเพณีและหลักปฏิบัติของอาเซียน การประชุมสุดยอดกับประเทศคู่เจรจาของอาเซียน จะประชุมในประเทศอาเซียนที่เป็นประธานอาเซียนเท่านั้น อาเซียนจะไม่ยอมไปประชุมในประเทศคู่เจรจา ที่ผ่านมา ก็เป็นแบบนี้มาโดยตลอดกับประเทศคู่เจรจาอื่นๆ ยกเว้นในกรณีที่เป็นการประชุมสุดยอดครั้งพิเศษ ที่เป็นการเฉลิมฉลองการครบรอบ 10 ปี หรือ 20 ปี ของความสัมพันธ์ ดังนั้น อาเซียนจึงยืนยันมาตลอดว่า การประชุมสุดยอดอาเซียน - สหรัฐครั้งที่ 2 จะต้องจัดขึ้นที่กรุงฮานอย และอาเซียนก็กดดันให้โอบามาเดินทางมาประชุมที่กรุงฮานอย แต่ท่าทีของสหรัฐก็คือ โอบามามีภารกิจมากมายไม่สามารถจะเดินทางมาเอเชียหลายครั้งได้ จึงทำท่าว่าจะไม่ยอมมาประชุมและจะยกเลิกการประชุม

ผมเดาว่า ในตอนหลัง ท่าทีของอาเซียนคงอ่อนลง เพราะอาเซียนอยากจะให้มีการประชุมสุดยอดอย่างต่อเนื่องทุกปี ในที่สุด จึงออกมาเป็นสูตรที่ว่า สหรัฐจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมที่สหรัฐแทน

ผมไม่มีข้อมูลในเชิงลึกเกี่ยวกับการถกเถียงกันในเรื่องนี้ แต่เดาว่า บางประเทศอาเซียนคงไม่เห็นด้วย และมองว่าจะเป็นการขัดต่อหลักปฏิบัติและประเพณีของอาเซียน และอาจจะส่งผลกระทบต่อการที่อาเซียนจะเป็นศูนย์กลางและคุมเกม hidden agenda ของอาเซียนในการที่จะผูกขาดการจัดประชุมกับประเทศคู่เจรจาคือ การต้องการคุมเกม ดังนั้น หากยอมสหรัฐในครั้งนี้ จะเป็นการเปิด pandora box จะทำให้ในอนาคต อาเซียนจะสูญเสียอำนาจในการคุมเกมกับมหาอำนาจ

ผมเดาว่า นี่น่าจะเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ประธานาธิบดีของอินโดนีเซียคือ Susilo Bambang Yudhoyono มีท่าทีออกมาว่า จะไม่ไปเข้าร่วมการประชุมในครั้งนี้ โดยทางรัฐบาลอินโดนีเซียอ้างว่า ประธานาธิบดีติดภารกิจ แต่ผมวิเคราะห์ว่า น่าจะเป็นการประท้วงสหรัฐมากกว่า อย่าลืมว่า อินโดนีเซียคงไม่พอใจสหรัฐมาอยู่ก่อนหน้านี้แล้ว ทั้งนี้เพราะโอบามาได้ยกเลิกการเยือนอินโดนีเซียถึง 2 ครั้ง ซึ่งน่าจะทำให้อินโดนีเซียไม่พอใจเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว หากผู้นำอินโดนีเซียไม่ไปร่วมประชุมจริง จะทำให้การประชุมครั้งนี้ดูกร่อยลงไป และจะทำให้การประชุมลดความสำคัญลง เพราะอินโดนีเซียถือเป็นลูกพี่ใหญ่ในอาเซียน

นอกจากนี้ ยังมีข่าวว่า ประธานาธิบดี Nguyen Minh Triet ผู้นำของเวียดนาม ก็ยังไม่แน่ว่า จะเข้าร่วมประชุมหรือไม่

ประเด็นการประชุม
• ภาพรวม
คาดว่าเรื่องที่จะประชุมในครั้งนี้ จะเป็นการสานต่อจากการประชุมสุดยอดครั้งที่ 1 โดยสหรัฐคงจะใช้การประชุม ในการเดินหน้านโยบายในเชิงรุกเพื่อปฏิสัมพันธ์กับอาเซียน ซึ่งได้เข้มข้นขึ้นมาในสมัยรัฐบาลโอบามา โดยในการประชุมสุดยอดครั้งแรกนั้น ผลการประชุมถือเป็นการพลิกโฉมหน้าใหม่ความสัมพันธ์อาเซียน – สหรัฐ มีความคิดริเริ่มหลายเรื่องที่ได้เกิดขึ้น

หลังจากนั้น ในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับรัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐ ที่กรุงฮานอย เมื่อปลายเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา ก็มีความตกลงกันและมีความคืบหน้ากันหลายเรื่อง

สำหรับอาเซียน ก็ต้องการที่จะให้การประชุมสุดยอดกับสหรัฐนั้นมีความต่อเนื่อง และเกิดขึ้นเป็นประจำทุกปี
คาดว่าผลการประชุม จะออกมาเพื่อเป็นการตอกย้ำยุทธศาสตร์ในเชิงรุกของสหรัฐต่ออาเซียน และเพื่อที่จะสานต่อวิสัยทัศน์ของประธานาธิบดีโอบามา ที่บอกว่าจะเป็น “the first Pacific President”

• สถาปัตยกรรมในภูมิภาค
เรื่องที่น่าจะเป็นไฮไลท์ของการประชุม คือ การที่อาเซียนจะเชิญสหรัฐเข้าร่วมเป็นสมาชิก East Asia Summit หรือ EAS อย่างเป็นทางการ และทางโอบามาคงจะตอบรับคำเชิญ โดยในตอนนี้ มีข่าวออกมาชัดเจนแล้วว่า Hillary Clinton รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐ จะเป็นตัวแทนผู้นำสหรัฐเข้าร่วมประชุม EAS Summit ที่กรุงฮานอย ปลายปีนี้ และในปีหน้า โอบามาจะเข้าร่วมประชุม EAS Summit ที่อินโดนีเซีย

สำหรับอาเซียนนั้น ต้องการดึงสหรัฐเข้ามาใน EAS เพื่อถ่วงดุลจีน และเพื่อลดกระแสการต่อต้านของสหรัฐ ที่มองว่า เอเชียกำลังสุมหัวกัน รวมกลุ่มกัน โดยไม่มีสหรัฐ ส่วนการเข้าร่วม EAS ของสหรัฐนั้น สหรัฐก็มองว่า จะเป็นโอกาสที่สหรัฐจะเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค และจะได้เข้ามาถ่วงดุลจีน และคงอิทธิพลของสหรัฐในภูมิภาคต่อไป

• ความมั่นคง
อีกเรื่องที่น่าจะเป็นไฮไลท์ของการประชุมคือ ความร่วมมือด้านความมั่นคง โดยสหรัฐคงจะตอกย้ำการที่จะเข้าร่วมการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน+8 หรือ ADMM+8 ซึ่งจะเป็นอีกช่องทางที่สหรัฐจะคงอิทธิพลทางทหารในภูมิภาคต่อไป

แต่เรื่องที่กำลังเป็นประเด็นร้อนคือ ปัญหาความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ ซึ่งสหรัฐคงจะพยายามดึงอาเซียนมาเป็นพวกเพื่อต่อต้านจีน โดยในกาประชุม ARF ที่ฮานอย ในเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา Hillary Clinton ได้เป็นคนจุดชนวนการประทุของปัญหาความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ครั้งใหม่ การเข้ามายุ่งเรื่องนี้ น่าจะเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ปิดล้อมจีนของสหรัฐ ซึ่งจะเป็นการเปิดโอกาสให้สหรัฐขยายบทบาททางทหารเข้าสู่ทะเลจีนใต้ จีนก็มีปฏิกิริยาไม่พอใจเป็นอย่างมาก โดยได้จัดการซ้อมรบในบริเวณหมู่เกาะสแปรตลีย์ แต่การซ้อมรบของจีนก็นำไปสู่การกระชับความสัมพันธ์ทางทหารระหว่างสหรัฐกับเวียดนามอย่างเข้มข้น

สำหรับในประเด็นเรื่องหมู่เกาะสแปรตลีย์นี้ ผมมีความเห็นว่า อาเซียนควรจะต้องระมัดระวัง ดูเหมือนกับว่า ขณะนี้อาเซียนกำลังถูกสหรัฐดึงมาเป็นพวกเพื่อต่อต้านจีน ซึ่งผมดูแล้ว ในระยะยาว ไม่น่าจะเป็นผลดีต่ออาเซียน ยุทธศาสตร์ที่ดีที่สุดของอาเซียนคือ ยุทธศาสตร์การรักษาระยะห่างที่เท่าเทียมกัน (equi – distant policy) กับมหาอำนาจ อาเซียนควรจะต้องเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจให้เกิดดุลยภาพอย่างแท้จริง โดยต้องไม่ไปใกล้ชิดใครเป็นพิเศษ ซึ่งจะทำให้เสียสมดุล และจะทำให้ความสัมพันธ์อาเซียนจีนเสื่อมทรามลง ดังนั้น อาเซียนจึงไม่ควรเล่นตามเกมสหรัฐ

• พม่า
อีกเรื่องที่น่าจะเป็นประเด็นร้อนในการประชุมคราวนี้คือ เรื่องพม่า

ในช่วงแรกของรัฐบาลโอบามา ได้พยายามปรับเปลี่ยนท่าทีต่อพม่า โดยได้เริ่มปฏิสัมพันธ์กับรัฐบาลทหารพม่า และชะลอนโยบายคว่ำบาตรและโดดเดี่ยวพม่า ยุทธศาสตร์ใหม่มีชื่อว่า practical engagement แต่ดูเหมือนกับว่า สหรัฐกำลังรู้สึกผิดหวังกับยุทธศาสตร์ใหม่ดังกล่าว เพราะ 1 ปีที่ผ่านมา ดูจะไม่ได้ผล โดยถึงแม้รัฐบาลทหารพม่าจะประกาศให้มีการเลือกตั้งในเดือนพฤศจิกายนนี้ แต่สหรัฐก็มองว่า การเลือกตั้งดังกล่าวจะไม่มีความโปร่งใสและบริสุทธิ์ยุติธรรม และมองว่า การเลือกตั้งคงจะเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลทหารพม่าซึ่งจะเปลี่ยนสภาพมาเป็นรัฐบาลพลเรือนเท่านั้นเอง สหรัฐจึงกำลังจะพยายามกดดันพม่าในเรื่องนี้ และต้องการความร่วมมือจากอาเซียน แต่อาเซียนก็มีข้อจำกัด เพระไม่ต้องการแทรกแซงกิจการภายในของพม่า ผมเดาว่า การประชุมคงจะไม่มีผลอะไรเป็นรูปธรรมในเรื่องนี้ และทางผู้นำพม่าก็คงรู้ตัวว่า กำลังจะถูกเป็นเป้า จึงมีข่าวออกมาว่า นายพลตัน ฉ่วย คงจะไม่ไปร่วมการประชุม แต่คงจะส่งรัฐมนตรีต่างประเทศ นาย Nayan Win เข้าร่วมประชุมแทน

ประเด็นที่เกี่ยวโยงกับเรื่องพม่า คือ การที่สหรัฐตัดสินใจที่จะประชุมที่นิวยอร์กแทนที่จะประชุมที่กรุงวอชิงตีน ดีซี ซึ่งตามหลักแล้ว การจัดประชุมที่กรุงวอชิงตัน ดีซี น่าจะดูดีกว่า ในเรื่องความสำคัญของการประชุม แต่อาจเป็นเพราะสหรัฐต้องการลดระดับความสำคัญของการประชุม เพราะไม่ต้องการให้ความชอบธรรมกับรัฐบาลมทหารพม่า จึงย้ายมาจัดที่นิวยอร์กแทน