วันอาทิตย์ที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2553

การเจรจาภาวะโลกร้อน : ยุคหลังโคเปนเฮเกน

การเจรจาภาวะโลกร้อน : ยุคหลังโคเปนเฮเกน
สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 57 ฉบับที่ 28 วันศุกร์ที่ 2 เมษายน - วันพฤหัสที่ 8 เมษายน 2553

ภูมิหลัง

ปัญหาภาวะโลกร้อนกำลังเป็นปัญหาที่สำคัญที่สุดของโลก แต่พิธีศาลเกียวโตกำลังจะหมดอายุลงในปี 2012 การประชุมที่โคเปนเฮเกนเมื่อเดือนธันวาคมปีที่แล้ว จึงได้รับการคาดหวังว่าจะเป็นก้าวสำคัญของประชาคมโลกที่จะแก้ปัญหาภาวะโลกร้อนอย่างจริงจัง แต่สุดท้าย การประชุมที่โคปนเฮเกนก็ประสบความล้มเหลว เพราะข้อตกลงที่เรียกกันว่า Copenhagen Accord เป็นข้อตกลงที่เจรจากันระหว่างสหรัฐ จีน อินเดีย บราซิล และ แอฟริกาใต้เท่านั้น ข้อตกลงจึงมีปัญหาสถานะทางกฎหมายระหว่างประเทศ และข้อตกลงก็ไม่ได้กำหนดว่าจะเจรจาในรูปแบบสนธิสัญญาเมื่อใด และไม่มีการกำหนดปริมาณการตัดลดก๊าซเรือนกระจกแต่อย่างใด
มี 4 เรื่องใหญ่ที่ยังตกลงกันไม่ได้ เรื่องแรกคือ รูปแบบของข้อตกลง ประเทศยากจนต้องการต่ออายุพิธีศาลเกียวโตต่อไป แต่ประเทศร่ำรวยต้องการสนธิสัญญาฉบับใหม่ เรื่องที่สองคือ การกำหนดระดับการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก ประเทศยากจนต้องการให้อุณหภูมิเพิ่มขึ้นไม่เกิน 1 องศาเซลเซียส แต่ประเทศร่ำรวยตั้งเป้าไว้ที่ 2 องศา เรื่องที่ 3 คือ การกำหนดปริมาณการปรับลดก๊าซเรือนกระจก ประเทศยากจนต้องการให้ประเทศร่ำรวยตัดลดก๊าซลง 40 % ภายในปี 2020 ส่วนประเทศร่ำรวย โดยเฉพาะสหรัฐ ไม่ต้องการให้มีการกำหนดปริมาณการปรับลดก๊าซเรือนกระจก และเรื่องที่ 4 คือ จำนวนเงินที่ประเทศร่ำรวยต้องจ่าย เพื่อช่วยเหลือประเทศยากจนโดยประเทศยากจนเรียกร้องให้ประเทศร่ำรวยจ่ายเงิน 1 % ของ GDP แต่ประเทศร่ำรวยก็ไม่ยอมตั้งเป้าดังกล่าว

Copenhagen Accord

ตามที่ได้กล่าวแล้วว่า ในที่สุด การประชุมที่โคเปนเฮเกนก็ล้มเหลว เพราะมีเพียงสหรัฐ จีน อินเดีย บราซิล และแอฟริกาใต้เท่านั้น ที่ตกลงกันและผลักดัน Copenhagen Accord ออกมา ส่วนประเทศอื่นๆ อีกเกือบ 190 ประเทศ ก็ไม่ค่อยเห็นด้วย และเพียงแต่ “รับทราบ” Copenhagen Accord เท่านั้น
แต่ข้อตกลงดังกล่าว ก็มีจุดอ่อนหลายประการ คือ มีปัญหาในเรื่องสถานะการเป็นข้อตกลงระหว่างประเทศ และไม่ได้พูดถึงว่าจะทำสนธิสัญญากันเมื่อใด ข้อตกลงกำหนดในเรื่องอุณหภูมิให้เพิ่มขึ้นไม่เกิน 2 องศา และประเทศร่ำรวยก็ประกาศจะให้เงินช่วยประเทศยากจน 100,000 ล้านเหรียญต่อปี ภายในปี 2020 อย่างไรก็ตาม ในข้อตกลงดังกล่าว ก็ได้มีการระบุให้ประเทศสมาชิกเสนอแผนการตัดลดก๊าซเรือนกระจกภายในเดือนมกราคม ปี 2010

ยุคหลังโคเปนเฮเกน

หลังจากความล้มเหลวของการประชุมที่โคเปนเฮเกน ประเทศต่างๆ ก็พยายามสรุปบทเรียนและพยายามจะเดินหน้าต่อ ในการเจรจาเพื่อแก้ปัญหาภาวะโลกร้อน แต่ในปัจจุบันและในอนาคต ยังมีประเด็นปัญหาและความขัดแย้งกันหลายเรื่อง ซึ่งจะขอแยกแยะเป็นประเด็นต่างๆ ดังนี้

• เวทีการเจรจา

ภายหลังความล้มเหลวที่โคเปนเฮเกน ก็ได้มีการวิเคราะห์กันว่า เวที UN ที่ประกอบด้วยสมาชิกเกือบ 200 ประเทศ เป็นเวทีที่ใหญ่เกินไปหรือไม่ ประเทศต่างๆ จึงกำลังแสวงหาเวทีทางเลือกอื่นๆ
อย่างไรก็ตาม ในการประชุม World Economic Forum ในช่วงต้นปีนี้ ประธานาธิบดีของเม็กซิโก ได้กล่าวต่อที่ประชุมว่า การประชุมภาวะโลกร้อนของ UN ที่เราเรียกว่า COP 16 จะมีขึ้นที่เม็กซิโกในปลายปีนี้ โดยที่ประชุมน่าจะสรุปบทเรียนข้อผิดพลาดจากโคเปนเฮเกน จะต้องมีการผลักดันเจตนารมณ์ทางการเมือง และหวังว่าการประชุมที่เม็กซิโกจะตกลงกันได้โดยเฉพาะการตั้งเป้าของการลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งที่ประชุมที่โคเปนเฮเกนล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงในการตั้งเป้าดังกล่าว
แต่ผมมองว่า การประชุมภาวะโลกร้อนในกรอบของ UN กำลังประสบวิกฤติอย่างหนัก โดยเฉพาะประเทศมหาอำนาจเริ่มมองหาทางเลือกอื่นนอกกรอบ UN โดยเฉพาะสหรัฐ โดยจะเห็นได้ว่าประเทศที่เป็นตัวตั้งตัวตี ผลักดัน Copenhagen Accord ก็เป็นประเทศที่อยู่นอกกรอบพิธีศาลเกียวโต คือ สหรัฐก็ไม่ได้สัตยาบันพิธีศาลเกียวโต ในขณะที่จีน อินเดีย บราซิล และแอฟริกาใต้ ภายใต้พิธีศาลเกียวโตก็ได้รับการยกเว้น ไม่ต้องรับผิดชอบในการตัดลดก๊าซเรือนกระจกเพราะถือเป็นประเทศกำลังพัฒนา
ดังนั้น จากความล้มเหลวที่โคเปนเฮเกน จึงได้มีการตั้งคำถามเกี่ยวกับเวทีการเจรจาของ UN ที่ถูกมองว่าใหญ่เกินไป ความล้มเหลวที่โคเปนเฮเกนจึงถือเป็นความล้มเหลวครั้งใหญ่ของเวทีพหุภาคีในระดับโลกที่จะเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาของโลก อนาคตของเวทีเจรจาของ UN จึงกำลังมืดมน ประเทศมหาอำนาจขณะนี้ ก็ต่างคนต่างเดิน และมีการกำหนดการปรับลดก๊าซเรือนกระจกแบบต่างคนต่างทำ โดยไม่ได้สนใจหลักเกณฑ์ของ UN อีกต่อไป

• รูปแบบข้อตกลง

ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่า ความขัดแย้งหลักเรื่องหนึ่ง คือรูปแบบของข้อตกลง โดยที่ประเทศยากจนต้องการให้ต่ออายุพิธีศาลเกียวโต ในขณะที่ประเทศร่ำรวยต้องการสนธิสัญญาฉบับใหม่ แต่จากความล้มเหลวที่โคเปนเฮเกน ทำให้เห็นว่า การต่ออายุพิธีศาลเกียวโตคงเป็นไปได้ยากแล้ว ในขณะที่การเจรจาสนธิสัญญาฉบับใหม่ก็คงจะยากเช่นเดียวกัน

• การกำหนดระดับการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก

ท่าทีของประเทศยากจนคือ ต้องการให้มีการกำหนดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไม่เกิน 1 องศาเซลเซียส ในขณะที่ท่าทีของประเทศร่ำรวยคือไม่เกิน 2 องศา ใน Copenhagen Accord ได้กำหนดระดับการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกตามท่าทีของประเทศร่ำรวย ในอนาคตประเด็นนี้ น่าจะยังคงขัดแย้งกันอยู่ โดยเฉพาะหากประเทศยากจนไม่ยอมและต้องการผลักดันท่าทีของตนต่อ

• จำนวนเงินช่วยเหลือ

ใน Copenhagen Accord ได้ระบุว่า ประเทศร่ำรวยจะตั้งวงเงินช่วยเหลือประเทศยากจน 100,000 ล้านเหรียญต่อปี ภายในปี 2020 อย่างไรก็ตาม ท่าทีของประเทศยากจนในระหว่างการประชุมที่โคเปนเฮเกน คือ ต้องการให้ประเทศร่ำรวยจ่ายเงินช่วยเหลือ คิดเป็น 1 % ของ GDP ซึ่งน่าจะมากกว่า 100,000 ล้านเหรียญต่อปี ดังนั้น ประเด็นนี้อาจจะเป็นประเด็นถกเถียงและขัดแย้งกันในอนาคตอีกเรื่องหนึ่ง

• การกำหนดปริมาณการปรับลดก๊าซเรือนกระจก

ท่าทีของประเทศยากจนคือ ต้องการให้ประเทศร่ำรวยปรับลดก๊าซเรือนกระจกลง 40 % ภายในปี 2020 แต่ใน Copenhagen Accord ไม่ได้มีการตกลงในเรื่องนี้ แต่ก็ได้มีการระบุให้สมาชิกไปจัดทำแผนการปรับลดก๊าซ ซึ่งความคืบหน้าล่าสุด ในเดือนมีนาคม ปี 2010 นี้ มีประเทศที่ประกาศแผนแล้วกว่า 100 ประเทศ โดยประเทศที่สำคัญที่ผมจะสรุปมีดังนี้
- ออสเตรเลีย จะปรับลดก๊าซเรือนกระจกลง 5 – 25 % จากปริมาณในปี 2000 ซึ่งข้อเสนอของออสเตรเลียแตกต่างจากความต้องการของประเทศยากจน ซึ่งต้องการให้ประเทศร่ำรวยปรับลดก๊าซลง 40 % จากปริมาณฐานตัวเลขปี 1990 ไม่ใช่ปี 2000
- ส่วนบราซิล จะปรับลดเกือบ 40 % แต่ไม่ได้บอกว่าจากปริมาณของปีอะไร
- แคนาดา จะลด 17 % จากปริมาณปี 2005
- จีน จะลด 40 % แต่ไม่ได้บอกว่าจากปริมาณของปีอะไร
- EU จะลด 20 – 30 % จากปริมาณของปี 1990 เพราะฉะนั้น ข้อเสนอของ EU ตรงกับความต้องการของประเทศยากจนมากที่สุด
- อินเดีย จะปรับลด 20 – 25 % จากปริมาณของปี 2005
- ญี่ปุ่น จะลด 25 % จากปริมาณของปี 1990
- รัสเซีย จะลด 15 – 25 % จากปริมาณปี 1990
- และสหรัฐ จะลด 17 % จากปริมาณปี 2005

จากตัวเลขข้างต้น เห็นได้ชัดว่า ประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำคัญๆ แผนการปรับลดก๊าซเรือนกระจกก็ไม่ได้เป็นไปตามความต้องการของประเทศยากจน และไม่ได้เป็นไปในแนวของพิธีศาลเกียวโต ซึ่งก็เท่ากับว่า เรากำลังถอยหลังลงคลองในเรื่องของความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาภาวะโลกร้อน ทั้งนี้สาเหตุก็มาจากว่า แต่ละประเทศพยายามมองในเรื่องนี้ในมุมมองของผลประโยชน์แห่งชาติ โดยจุดยืนของแต่ละประเทศก็เหมือนกันหมด คือพยายามให้ประเทศตนรับผิดชอบต่อเรื่องนี้ให้น้อยที่สุด และปัดความรับผิดชอบไปให้ประเทศอื่นมากที่สุด พูดง่ายๆ ก็คือ เมื่อมองในเรื่องผลประโยชน์แห่งชาติแล้ว ก็กลายเป็นว่า ทุกประเทศก็เห็นแก่ตัวกันหมดนั่นเอง