วันอังคารที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2552

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง
ไทยโพสต์ วันจันทร์ที่ 16 มีนาคม 2552 หน้า 4

คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ ผมจะขอนำเสนอข้อเสนอที่จะทำให้อาเซียนพัฒนาไปสู่การเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง ดังนี้

1. กลไกสิทธิมนุษยชน
1.1 ปัญหา
ปัญหาประการแรกที่ทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริงคือ ปัญหาด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชนในอาเซียน มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียน กำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น และในระหว่างการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 ที่ชะอำ- หัวหิน ก็ได้มีการนำเสนอร่าง Terms of Reference (TOR) หรือบทบาทหน้าที่ของกลไกดังกล่าว แต่เมื่อผมได้ดูรายละเอียดของร่าง TOR แล้ว ก็เห็นได้ชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวไม่มีเขี้ยวเล็บ คือมีลักษณะของการเน้นการส่งเสริม แต่ไม่มีบทบาทในการปกป้องเลย กลไกดังกล่าวจึงไม่มีบทบาทในการรับเรื่องร้องทุกข์หรือร้องเรียน ไม่มีบทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และไม่มีบทบาทในการเสนอบทลงโทษต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนเลย นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดไว้ใน TOR ว่ากลไกดังกล่าวจะยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก เรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลกับประชาชน หากยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการภายใน กลไกนี้ก็คงจะไม่ต้องทำอะไรเลย

1.2 ข้อเสนอ
· เปลี่ยนชื่อกลไกสิทธิมนุษยชนในภาษาอังกฤษ ที่ใช้คำว่า ASEAN Human Rights Body ซึ่งดูไม่ค่อยมีความศักดิ์สิทธิ์ ให้เปลี่ยนชื่อเป็น ASEAN Human Rights Commission ซึ่งจะเป็นไปตามมาตรฐานสากล อาทิ European Commission on Human Rights
· เพิ่มบทบาทของกลไกในร่าง TOR โดยให้เพิ่มบทบาทในด้านการปกป้อง (protection)
· แก้ไขข้อความใน TOR ในเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน โดยให้มีข้อความในทำนองให้หลักการนี้มีความยืดหยุ่น
· ในเรื่องหลักการ ควรเพิ่มหลักการสากลของ UN เข้าไปด้วย โดยเฉพาะหลักการความรับผิดชอบในการปกป้อง (Responsibility to Protect) และหลักการแทรกแซงด้วยหลักการมนุษยธรรม (humanitarian intervention)
· ให้ TOR มีการเพิ่มบทบาทของกลไกในการรับเรื่องร้องเรียน หรือร้องทุกข์ บทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และบทบาทในการเสนอมาตรการเพื่อยุติการละเมิดสิทธิมนุษยชน
· เพิ่มบทบาทให้กับเลขาธิการอาเซียน ให้มีลักษณะเหมือนกับบทบาทของเลขาธิการ UN ในการเป็นหูเป็นตา ช่วยดูในเรื่องของการปกป้องและการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน
· ในกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ควรเพิ่มบทบาทให้กับภาคประชาสังคม NGO และประชาชน โดยเฉพาะบทบาทในการนำเสนอเรื่องร้องทุกข์ ร้องเรียนต่อกลไกดังกล่าวได้ เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ เป็นหลักปฏิบัติสากลอยู่แล้ว ในกลไกสิทธิมนุษยชนของ UN ก็เปิดโอกาสให้ NGO เสนอเรื่องร้องเรียนเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้
· และในระยะยาว ผลักดันให้มีการพัฒนากลไกด้านตุลาการ โดยเฉพาะการจัดตั้งศาลสิทธิมนุษยชนขึ้น (Court of Human Rights)

2. กฎบัตรอาเซียน
2.1 ปัญหา
เรื่องที่ 2 ที่ทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริงคือ เรื่องกฎบัตรอาเซียน ถึงแม้ในการประชุมสุดยอดอาเซียนที่หัวหิน คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมคือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” แต่ผมมองว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง

ในมาตรา 2 ของกฎบัตร อาเซียนยังคงยึดหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิก เป็นกฎเหล็กของอาเซียนต่อไป ทั้งๆที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า หลักการดังกล่าว ควรจะมีการยืดหยุ่น และอาเซียนควรจะมีสิทธิเข้าไปยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของสมาชิกได้ หากเรื่องที่ถือว่าเป็นเรื่องภายใน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนโดยรวม

แต่ปัญหาใหญ่ที่ทำให้กฎบัตรยังไม่ใช่กฎบัตรของประชาชนอาเซียนก็คือ ในกฎบัตรไม่มีการระบุถึงกลไกที่จะให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการตัดสินใจในกิจกรรมของอาเซียนเลย นอกจากนี้ ในกฎบัตรก็ไม่ได้มีการกำหนดกลไกทางด้านนิติบัญญัติ และกลไกทางด้านตุลาการของอาเซียนเลย

ในมาตรา 20 ของกฎบัตรได้ระบุว่า การตัดสินใจของอาเซียนจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของฉันทามติ ซึ่งถือเป็นการถอยหลังลงคลองของอาเซียน เพราะที่ผ่านมาได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการตัดสินใจ โดยในบางเรื่องอาจจะต้องใช้วิธีการลงคะแนนเสียง แต่ในที่สุด ข้อเสนอการลงคะแนนเสียงก็ถูกตัดออกไปหมดจากกฎบัตร ระบบฉันทามตินั้น หมายความว่า ถ้า 9 ประเทศเอา แต่พม่าไม่เอา ก็คือไม่เอา

นอกจากนี้ ในกฎบัตรไม่มีการพูดถึงกลไก และมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดข้อตกลงและการไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงของอาเซียน

2.2 ข้อเสนอ
· ผลักดันให้มีการแก้กฎบัตรอาเซียน เพื่อให้เป็นกฎบัตรของประชาชนอาเซียนอย่างแท้จริง
· แก้มาตรา 2 เพื่อให้หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในมีความยืดหยุ่นมากขึ้น
· เพิ่มในกฎบัตร กลไกที่ภาคประชาสังคมจะเข้ามามีบทบาท ผมขอเสนอให้มีการจัดตั้ง “สภาที่ปรึกษา” หรือ Consultative Council
· ในระยะยาว ควรมีการผลักดัน ให้เพิ่มในกฎบัตร การจัดตั้งสภาอาเซียน (ASEAN Parliament) ตามแบบอย่าง European Parliament และจัดตั้งศาลสถิตยุติธรรมอาเซียน (ASEAN Court of Justice)
· แก้มาตรา 20 โดยให้เพิ่มว่า ในบางกรณี อาเซียนอาจตัดสินใจด้วยการลงคะแนนเสียง
· เพิ่มในกฎบัตร ให้มีกลไกในการตรวจสอบ และมาตรการลงโทษประเทศสมาชิกที่ละเมิด หรือไม่ปฏิบัติตามกฎบัตรหรือข้อตกลงของอาเซียน
· แก้มาตรา 14 เพื่อให้กลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนมีประสิทธิภาพมากขึ้น
· แก้กฎบัตรเพื่อเพิ่มบทบาทของเลขาธิการอาเซียนและสำนักเลขาธิการอาเซียน โดยของให้ดูบทบาทของเลขาธิการ UN และสำนักเลขาธิการ UN เป็นเกณฑ์

3. ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน
3.1 ปัญหา
ปัญหาอีกประการที่ยังทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง ก็คือเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ซึ่งยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง

สำหรับประชาคมการเมืองและความมั่นคงของอาเซียน (ASEAN Political-Security Community: APSC) นั้น คำนิยามและรูปร่างหน้าตาของ APSC ที่ได้รับการนิยามจากรัฐบาลของอาเซียนนั้น แตกต่างไปอย่างมากจากคำนิยามของนักวิชาการ โดยประเด็นหลักที่นักวิชาการให้ความสำคัญ แต่ขาดหายไปจาก APSC คือ ประชาคมความมั่นคงจะต้องมีการกำหนดนโยบายร่วมกัน การรับรู้ถึงภัยคุกคามร่วมกัน มีอัตลักษณ์ร่วม มีความร่วมมือทางทหาร ไว้เนื้อเชื่อใจกัน มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และมีสถาบันที่เป็นทางการ

กลไกการป้องกันและแก้ไขความขัดแย้งของ APSC ก็มีลักษณะมุ่งเน้นแก้ความขัดแย้งระหว่างรัฐ แต่ในปัจจุบันและอนาคต ความขัดแย้งส่วนใหญ่ จะเป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ ดังนั้น กลไกอาเซียนจึงอาจจะไม่มีประสิทธิภาพรองรับความขัดแย้งในรูปแบบใหม่

นอกจากนี้ ความร่วมมือทางทหารของอาเซียนก็เบาบางมาก อาเซียนก่อตั้งมาเกือบ 42 ปีแล้ว แต่เพิ่งจะมีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมไปเพียง 3 ครั้ง

3.2 ข้อเสนอ
· ควรมีการปรับแก้ blueprint หรือแผนงานของ APSC
· ปรับคำนิยามใหม่ของ APSC โดยให้เพิ่มการมีนโยบายร่วม การรับรู้ภัยคุกคามร่วม การมีอัตลักษณ์ร่วม เพิ่มความร่วมมือทางทหาร และสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน
· เพิ่มกลไกแก้ไขความขัดแย้งในรูปแบบใหม่ คือความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ และกระทบต่ออาเซียนโดยรวม
· จัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียนขึ้น ในลักษณะเดียวกับกองกำลังรักษาสันติภาพของ UN
· แก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง แก้ปัญหากรณีพิพาทเรื่องพรมแดนระหว่างประเทศสมาชิก
· กำหนดยุทธศาสตร์ทางทหารใหม่ โดยให้เลิกมองประเทศเพื่อนบ้านว่า อาจจะเป็นศัตรู
· ให้ภาคประชาสังคมและประชาชนอาเซียน มีส่วนร่วมในการพัฒนา APSC

4. ประชาคมเศรษฐกิจ
4.1 ปัญหา
สำหรับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ซึ่งตั้งเป้าหมายว่าจะเป็นตลาดร่วมในปี 2015 นั้น แต่ถ้าดูให้ดีแล้ว ตลาดร่วมอาเซียนจะเป็นตลาดร่วมที่ไม่สมบูรณ์ เพราะตลาดร่วมอาเซียนจะมีแค่เสรีการค้าและบริการ แต่จะยังไม่เสรีในเรื่องการเคลื่อนย้ายทุนและแรงงาน นอกจากนี้ ยังมีปัญหาเรื่องช่องว่างระหว่างประเทศรวยประเทศจน ประเทศอาเซียนยังมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจ และอาเซียนยังมีปัญหาทั้งบูรณาการในเชิงลึกและในเชิงกว้าง

4.2 ข้อเสนอ
· ควรให้มีการปรับแก้ blueprint ของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
· ผลักดันให้อาเซียนพัฒนาไปเป็นตลาดร่วมที่สมบูรณ์แบบ
· ผลักดันให้ภายหลังปี 2015 อาเซียนจะพัฒนาไปเป็นสหภาพอาเซียน (ASEAN Union) ซึ่งจะมีลักษณะคล้ายๆกับสหภาพยุโรปในปัจจุบัน
· แก้ปัญหาเรื่องช่องว่างระหว่างประเทศรวยกับประเทศจน
· ให้ประเทศอาเซียนมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ
· ให้มีบูรณาการทั้งในเชิงลึกและในเชิงกว้าง
· ให้ประชาชนอาเซียนและภาคประชาสังคมอาเซียน มีบทบาทและส่วนร่วมในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจ



5. ประชาคมสังคมและวัฒนธรรม
5.1 ปัญหา
สำหรับประชาคมสังคมและวัฒนธรรมนั้น ภาษาอังกฤษเรียกว่า ASEAN Socio-Cultural Community เรียกย่อว่า ASCC ซึ่งในการประชุมสุดยอดที่ชะอำ-หัวหิน ได้มีการลงนามใน blueprint ของ ASCC ไปแล้ว แต่เมื่อดู blueprint จะเห็นได้ว่า ความร่วมมือของอาเซียนในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนยังไม่พัฒนาเท่าที่ควร ส่วนความร่วมมือในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม ก็กำลังเป็นสิ่งท้าทายอาเซียนอย่างมาก เพราะในทางปฏิบัติ อาเซียนจะประสบปัญหาหลายเรื่อง โดยเฉพาะการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และกฎระเบียบต่างๆในประเทศสมาชิก ที่ยังไม่มีประสิทธิภาพพอในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม ส่วนการสร้างอัตลักษณ์ของอาเซียน ก็ดูเป็นเรื่องยาก เพราะแต่ละประเทศยังมีความแตกต่างกันอย่างมาก นอกจากนี้ อาเซียนยังมีปัญหาในระดับรากหญ้าที่ประชาชนยังมีความขัดแย้งและไม่ไว้วางใจกัน ปัญหาการทำให้ประชาคมอาเซียนมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และปัญหาการที่ประชาชนไม่มีความรู้เรื่องอาเซียน

5.2 ข้อเสนอ
· ควรมีการปรับแก้ blueprint ของ ASCC
· blueprint ควรให้ความสำคัญกับเรื่องของสิทธิมนุษยชนมากกว่านี้ โดยน่าจะครอบคลุมถึงเรื่องการส่งเสริมประชาธิปไตย และการติดต่อในระดับประชาชนต่อประชาชน
· สำหรับในด้านสิ่งแวดล้อม ควรแก้ปัญหาการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และการปรับกฎระเบียบต่างๆให้มีประสิทธิภาพ
· ผลักดันให้มีการสร้างประชาคมอาเซียน โดยมีอัตลักษณ์ร่วมกันอย่างแท้จริง
· แก้ปัญหาการที่ประชาชนในระดับรากหญ้าของอาเซียนยังมีความขัดแย้งและไม่ไว้วางใจกัน
· ผลักดันให้ประชาคมอาเซียนมีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง
· ให้ประชาชนอาเซียนมีความรู้เรื่องอาเซียนอย่างทั่วถึง
· สร้างความเป็นหุ้นส่วนกับภาคประชาสังคม
· ในการสร้าง ASCC ควรมีการจัดตั้งกลไกอาเซียนที่ให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม
· ควรมีมาตรการส่งเสริม track III ของอาเซียน หรือ track ของภาคประชาสังคมของอาเซียนอย่างจริงจัง

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของ "สถาปัตยกรรม" ในภูมิภาคเอเชีย (ตอนที่1)

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของ “สถาปัตยกรรม” ในภูมิภาคเอเชีย (ตอนที่ 1)
ปีที่ 56 ฉบับที่ 26 วันศุกร์ที่ 20 - พฤหัสบดีที่ 26 มีนาคม 2552

การประชุมสุดยอดระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา ที่จะมีขึ้นในประเทศไทยในช่วงประมาณวันที่ 10-12 เมษายนนี้ เรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งที่อยู่ในใจของอาเซียนคือ จะทำอย่างไรให้อาเซียนเป็นแกนกลางของระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ ผมจะวิเคราะห์ถึงระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชีย และบทบาทของอาเซียนในการที่จะเป็นแกนกลางของระบบดังกล่าว

ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชีย

ในปัจจุบัน ลักษณะเด่นของระบบการเมืองความมั่นคงในภูมิภาคเอเชียคือ ระบบที่ในภาษาอังกฤษเรียกว่า hub and spoke เป็นระบบดุมล้อและซี่ล้อ เป็นระบบที่สหรัฐเป็นผู้นำ ครองความเป็นเจ้า และเป็น hubโดยมีพันธมิตร 5 ประเทศหลักเป็นซี่ล้อ ได้แก่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไทย ฟิลิปปินส์ และออสเตรเลีย

นอกจากนี้ อเมริกาได้พยายามกระชับความสัมพันธ์ทางทหารกับประเทศที่ไม่ได้เป็น 5 พันธมิตรด้วย ทั้งในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เอเชียใต้และเอเชียกลาง ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็มีสิงคโปร์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และเวียดนามที่มีความสัมพันธ์ทางทหารที่ใกล้ชิดกับสหรัฐมากขึ้น

ในเอเชียเกือบทั้งหมดเป็นพันธมิตรและมีความสัมพันธ์ทางทหารกับสหรัฐ ในเอเชียมีเพียงไม่กี่ประเทศที่ไม่มีความสัมพันธ์ทางด้านการทหารกับสหรัฐ ซึ่งประเทศเหล่านั้นได้แก่ เกาหลีเหนือ จีน ลาว พม่า และเนปาล นอกนั้น เป็นพวกอเมริกาหมด จะใกล้ชิดมากหรือน้อยก็แล้วแต่ แต่ก็ร่วมมือกับอเมริกาทั้งสิ้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในเอเชีย เป็นระบบที่อเมริกาครองความเป็นเจ้าอย่างชัดเจน

อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ได้เริ่มมีแนวโน้มใหม่เกิดขึ้น ที่จะทำให้ระบบหนึ่งขั้วอำนาจของอเมริกาเสื่อมลง นั่นก็คือการผงาดขึ้นมาของจีนและอินเดีย และการเกิดขึ้นของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค คำว่าสถาปัตยกรรมอาจจะดูไม่ค่อยเข้าใจ เพราะเป็นภาษาทางการทูต ถ้าพูดง่ายๆก็คือ สถาบันระหว่างประเทศนั่นเอง นั่นคือ การเพิ่มบทบาทมากขึ้นของอาเซียนและเวทีพหุภาคีอื่นๆ

สำหรับในอนาคต ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในเอเชีย จะพัฒนาไปอย่างไรนั้น ก็มีความเป็นไปได้หลายทาง

scenario ที่ 1 คือระบบหนึ่งขั้วอำนาจ คือมองว่า ระบบ hub and spoke จะยังคงอยู่ ในอนาคต จะยังไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะในระยะสั้น ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น ก็จะเป็นข้อจำกัด ในการที่อาเซียนจะพัฒนาไปเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค

แต่ในระยะยาว การผงาดขึ้นมาของจีนและอินเดีย อาจจะทำให้ระบบหนึ่งขั้วอำนาจเสื่อมลงไปเรื่อยๆ และถูกแทนที่ด้วยระบบหลายขั้วอำนาจ ซึ่งจะมีมหาอำนาจหลักๆได้แก่ สหรัฐ จีน ญี่ปุ่น อินเดีย เล่นเกมถ่วงดุลอำนาจกัน และหากในอนาคต เป็นระบบหลายขั้วอำนาจที่มีมหาอำนาจเป็นตัวแสดงหลัก ก็จะเป็นอุปสรรคอย่างยิ่ง ต่อการที่อาเซียนจะพัฒนาเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค

นอกจากนี้ ยังมี scenario อีกอันหนึ่ง ที่ได้รับความสนใจคือ Concert of Asia ในศตวรรษที่ 19 ในยุโรปมี Congress of Vienna เกิดเป็น Concert of Europe มหาอำนาจหลายๆประเทศมาร่วมมือกัน และสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้น สำหรับเอเชีย จะสามารถเกิด Concert of Asia ได้หรือไม่ คำตอบคือ คงยาก ถ้าจะหมายความว่า มหาอำนาจหลายๆประเทศ อย่างเช่น จีน ญี่ปุ่น อินเดีย สหรัฐ จะมาร่วมมือกัน คงเป็นไปได้ยาก

แต่นักวิชาการชื่อดังของอินโดนีเซีย ชื่อ Jusuf Wanandi ก็ได้เสนอแนวคิด Concert of Asia ขึ้นมา ซึ่งผมไม่แน่ใจว่า แนวคิดของ Jusuf จะเป็นการสะท้อน ท่าทีของรัฐบาลของอินโดนีเซียหรือไม่ แต่มีความเป็นไปได้ว่า น่าจะสะท้อนแนวคิดของรัฐบาลอินโดนีเซีย โดย Jusuf วิพากษ์วิจารณ์อาเซียนอย่างรุนแรง และบอกว่า ถึงเวลาแล้วที่อินโดนีเซียจะผงาดขึ้นมาเป็นผู้นำ ในการผลักดันสถาปัตยกรรมในภูมิภาค แต่อาเซียนจะไม่ใช่เสาหลักในนโยบายต่างประเทศอินโดนีเซียอีกต่อไป โดย Jusuf เสนอให้มีการจัดตั้ง Concert of Asia หรือ G 8 ของเอเชียตะวันออก โดยกลุ่มนี้จะเป็นความร่วมมือของมหาอำนาจหลักๆซึ่งจะประกอบด้วย 8 ประเทศได้แก่ ออสเตรเลีย จีน อินเดีย อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ รัสเซีย และสหรัฐ

แนวคิดเรื่อง Concert of Asia จะเป็นอุปสรรคอย่างยิ่งต่อการที่อาเซียนจะเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค เพราะในแนวคิด Concert of Asia จะมีสมาชิกคือ 8 มหาอำนาจในเอเชีย แต่จะไม่มีอาเซียน ผมมองว่า เบื้องหลังท่าทีของอินโดนีเซีย น่าจะมาจากความทะเยอทะยานของอินโดนีเซีย ที่มองว่าประเทศตนมีศักยภาพที่จะเป็นมหาอำนาจประเทศหนึ่งในภูมิภาค (อินโดนีเซียได้เป็นหนึ่งในกลุ่ม G 20) อินโดนีเซียอาจมองว่า หากติดยึดอยู่กับอาเซียน อินโดนีเซียก็จะเป็นได้แค่ หนึ่งในสมาชิกอาเซียนเท่านั้น ซึ่งจะเป็นอุปสรรคต่อการผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของอินโดนีเซีย

อีกตัวแบบหนึ่งเรียกว่า Condominium of powers ในความหมายทางด้านการทูต หมายถึง มี 2 ประเทศ ที่มีอำนาจมากที่สุดมาร่วมมือกัน จัดการเรื่องต่างๆในภูมิภาคทั้งหมด ซึ่งในแง่ของเอเชีย คือ ความร่วมมือกันของสหรัฐกับจีน ซึ่งก็คงเป็นไปได้ยากอีกเช่นกัน

แนวโน้มอีกประการหนึ่งสำหรับระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคในอนาคตคือการเกิดขึ้นของเวทีพหุภาคีซ้อนๆกันหลายเวที คือ อาเซียน เอเปค และขณะนี้ ออสเตรเลียกำลังผลักดันการจัดตั้งประชาคมเอเชีย-แปซิฟิค (Asia-Pacific Community) ซึ่งผมมองว่า ทั้งเอเปคและข้อเสนอ Asia-Pacific Community นั้น ก็เป็นเครื่องมือของมหาอำนาจตะวันตกที่ต้องการที่จะกันไม่ให้ประเทศในเอเชียรวมกลุ่มกัน ซึ่งหากเอเชียรวมกลุ่มกันได้สำเร็จ โดยไม่มีสหรัฐ ก็อาจจะส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่อการครองความเป็นเจ้าของสหรัฐและตะวันตก และจะทำให้อิทธิพลของสหรัฐในภูมิภาคลดลงเป็นอย่างมาก ดังนั้น การเกิดขึ้นของเวทีพหุภาคีซ้อนๆกันหลายเวทีแข่งกับอาเซียนดังกล่าวข้างต้น ก็จะเป็นอุปสรรคอีกประการหนึ่งต่อการที่อาเซียนจะพัฒนาเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค
( โปรดติดตามอ่านต่อตอนจบในคอลัมน์โลกทรรศน์สัปดาห์หน้า)

ภัยคุกคามสหรัฐปี 2009

ภัยคุกคามสหรัฐปี 2009
ปีที่ 56 ฉบับที่ 25 วันศุกร์ที่ 13 - พฤหัสบดีที่ 19 มีนาคม 2552

เมื่อเร็วๆนี้ สภาข่าวกรองแห่งชาติสหรัฐ ได้เผยแพร่รายงานประจำปี วิเคราะห์ภัยคุกคามต่อสหรัฐในปี 2009 คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะได้นำเอกสารดังกล่าว มาสรุปวิเคราะห์ดังนี้

วิกฤติเศรษฐกิจโลก

นับเป็นครั้งแรกที่หน่วยงานข่าวกรองสหรัฐ ได้มองว่าวิกฤติเศรษฐกิจโลก กำลังจะเป็นภัยคุกคามในรูปแบบใหม่ต่อสหรัฐ โดยความกังวลใจของสหรัฐ โดยเฉพาะในช่วงระยะสั้นคือ วิกฤติเศรษฐกิจโลก จะส่งผลกระทบต่อสถานะทางภูมิรัฐศาสตร์ของสหรัฐ โดยมองว่า ถ้าวิกฤติยืดเยื้อยาวนาน จะส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ทางด้านยุทธศาสตร์ของสหรัฐมากขึ้น วิกฤติเศรษฐกิจกำลังจะเป็นปัจจัยเสี่ยงต่อการไร้เสถียรภาพทางการเมืองในประเทศต่างๆ นอกจากจะนำไปสู่แนวโน้มชาตินิยมทางเศรษฐกิจแล้ว ก็อาจส่งผลกระทบทำให้ประเทศพันธมิตรต่างๆของสหรัฐ ไม่สามารถร่วมมือทางด้านการทหารกับสหรัฐได้อย่างเต็มที่

นอกจากนี้ ในรายงานยังได้มองว่า วิกฤติการเงินสหรัฐ ได้นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางต่อนโยบายตลาดเสรี ซึ่งจะมีผลกระทบต่อผลประโยชน์ของสหรัฐ โดยเฉพาะนโยบายการเปิดเสรีกับประเทศต่างๆ นอกจากนี้ วิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ยังได้ส่งผลกระทบต่อสถานะการเป็นผู้นำในระบบเศรษฐกิจโลกของสหรัฐ การประชุมสุดยอด G 20 เมื่อปลายปีที่แล้ว ได้ชี้ให้เห็นถึงการลดบทบาทของสหรัฐและอิทธิพลที่เพิ่มขึ้นของมหาอำนาจเศรษฐกิจใหม่

นี่เป็นการวิเคราะห์ของหน่วยข่าวกรองสหรัฐ แต่เมื่อปลายปีที่แล้ว ผมได้เขียนบทวิเคราะห์ในคอลัมน์โลกทรรศน์ เกี่ยวกับผลกระทบของวิกฤติการเงินสหรัฐต่อสถานะอภิมหาอำนาจของอเมริกาไปแล้ว โดยผมมองว่า กำลังมีคำถามใหญ่ต่อการเสื่อมถอยอำนาจของสหรัฐ โดยเฉพาะผลกระทบจากวิกฤติการเงินที่รุนแรงที่สุด นับตั้งแต่เกิดวิกฤติการเงินครั้งใหญ่ในปี 1929 สหรัฐกำลังจะสูญเสียสถานะการเป็นอภิมหาอำนาจในระบบการเงินโลกหรือไม่ นิวยอร์กจะสูญเสียสถานะการเป็นศูนย์กลางของระบบการเงินของโลกหรือไม่ และสถานะของเงินดอลลาร์กำลังจะเสื่อมลงหรือไม่

ในอดีต หลักการเศรษฐกิจที่ครอบงำโลกคือ ฉันทามติวอชิงตัน ซึ่งเน้นหลักกลไกตลาด การเปิดเสรี แต่หลังจากเกิดวิกฤติการเงินครั้งนี้ ได้ทำให้ฉันทามติวอชิงตันสั่นคลอนลงไปเป็นอย่างมาก แนวโน้มของระบบการเงินโลกจึงอาจจะกำลังเปลี่ยนไปจากระบบ 1 ขั้วอำนาจที่มีสหรัฐครองความเป็นเจ้าเพียงหนึ่งเดียว ไปสู่ระบบหลายขั้วอำนาจ ที่จะมีหลายๆประเทศ กำลังจะเพิ่มบทบาทมากขึ้น

การก่อการร้าย

ภัยคุกคามประการที่ 2 ที่หน่วยงานข่าวกรองสหรัฐมองคือ การก่อการร้าย โดยมองว่า al-Qa’ida ยังคงมีบทบาทเป็นภัยคุกคาม และขณะนี้กำลังเน้นการสนับสนุนกลุ่ม Taliban สร้างความปั่นป่วนในอัฟกานิสถานและปากีสถาน

อย่างไรก็ตาม ในปากีสถาน เอกสารดังกล่าวประเมินว่า ตั้งแต่ปี 2008 al-Qa’ida ได้สูญเสียฐานที่มั่นบางส่วน โดยเฉพาะในเขตพรมแดนระหว่างปากีสถานและอัฟกานิสถาน สำหรับในอิรัก องค์กร al-Qa’ida in Iraq กำลังลดบทบาทลง อย่างไรก็ตาม กลุ่มก่อการร้ายดังกล่าว ยังคงมีความสามารถที่จะก่อการร้ายในอิรักในอนาคต

สำหรับในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กลุ่มก่อการร้ายสำคัญคือ JI ในอินโดนีเซีย และ Abu Sayyaf ในฟิลิปปินส์ แต่มาตรการของรัฐบาลในภูมิภาคในช่วงที่ผ่านมา ได้ทำให้สมรรถภาพของกลุ่มลดลง
รายงานได้ประเมินว่า ถึงแม้จะประสบความสำเร็จในการปราบปราม al-Qa’ida ได้ในระดับหนึ่ง แต่ al-Qa’ida ก็ยังคงเป็นภัยคุคาม และยังคงจ้องจะก่อวินาศกรรมต่อสหรัฐและพันธมิตร

ตะวันออกกลาง

ภูมิภาคที่สหรัฐยังคงให้ความสำคัญที่สุดคือ ตะวันออกกลาง โดยในรายงานดังกล่าวได้มองว่า แนวโน้มสำคัญได้แก่ การผงาดขึ้นมาของอิหร่าน ความขัดแย้งทางเชื้อชาติ ศาสนา นอกจากนี้ปัญหาอิสราเอล-ปาเลสไตน์ยังคงยืดเยื้อ โดยเฉพาะกลุ่ม Hizballah และ Hamas ได้ประสบความสำเร็จเหนือรัฐบาลแนวสายกลาง โดยได้ปลุกระดมชาวปาเลสไตน์ให้ลุกฮือขึ้นต่อต้านอิสราเอล นอกจากนี้ กำลังมีแนวรบสำคัญระหว่างรัฐบาลอาหรับสายกลางกับกลุ่มมุสลิมหัวรุนแรงที่ต้องการโค่นล้มรัฐบาลสายกลาง

สหรัฐยังคงมุ่งเป้าไปที่บทบาทของอิหร่านมากที่สุด โดยมองว่าอิทธิพลของอิหร่านกำลังมากขึ้นเรื่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นอิทธิพลในอิรัก ในซีเรีย ความพยายามพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ และการเป็นพันธมิตรกับกลุ่ม Hamas Hizballah ทำให้อิหร่านมีความทะเยอทะยานพยายามจะครอบงำภูมิภาค กลุ่มผู้นำอาหรับนิกายซุนหนี่ ก็พยายามจะลดบทบาทอิหร่าน แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จ ดังนั้น ความทะเยอทะยานของอิหร่าน บวกกับความขัดแย้งในอิรักและปาเลสไตน์จึงเป็นจุดอันตรายของความขัดแย้งในภูมิภาค

อาวุธร้ายแรง

ภัยคุกคามที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งต่อสหรัฐคือ การแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง โดยสหรัฐมุ่งเป้าไปที่กรณีของอิหร่าน เฉพาะการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์และขีปนาวุธของอิหร่าน โดยเอกสารประเมินภัยคุกคามได้มองว่า นับเป็นจุดอันตรายที่การพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ของอิหร่าน จะก่อให้เกิดปฏิกิริยาลูกโซ่ ส่งผลให้ประเทศต่างๆในตะวันออกกลางตัดสินใจพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ขึ้นมาบ้าง โดยเอกสารดังกล่าวได้ชี้ว่า มีหลักฐานชัดเจนว่า อิหร่านยังคงเดินหน้าพัฒนาการเพิ่มสรรถนะแร่ยูเรเนียม ซึ่งอาจนำมาใช้ในการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ และอิหร่านยังคงเดินหน้าพัฒนาขีปนาวุธ ซึ่งอาจจะใช้ติดหัวรบอาวุธนิวเคลียร์ได้ อย่างไรก็ตาม หน่วยข่าวกรองสหรัฐประเมินว่า ช่วงเวลาที่อิหร่านอาจจะเพิ่มสมรรถนะยูเรเนียมจนสามารถผลิตอาวุธนิวเคลียร์ได้ น่าจะเป็นในช่วงปี 2010-2015

นอกจากนี้ ในอนาคต สหรัฐจะเผชิญกับภัยคุกคามที่เป็นอันตรายอย่างยิ่ง นั่นก็คือ การที่ขบวนการก่อการร้ายจะสามารถมีอาวุธร้ายแรงอยู่ในครอบครอง คือ อาจจะเป็นอาวุธเชื้อโรค อาวุธเคมี หรือ อาวุธนิวเคลียร์ และใช้อาวุธดังกล่าวในการโจมตีสหรัฐ

เอเชีย

หน่วยข่าวกรองสหรัฐมองว่า เอเชียตะวันออกและเอเชียใต้ กำลังจะกลายเป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจของโลกในอนาคต โดยเฉพาะจากการผงาดขึ้นมาของจีนและอินเดีย แต่หน่วยข่าวกรองสหรัฐมุ่งเป้าไปที่จีน ในการมองว่าจีนมีศักยภาพในการเป็นภัยคุกคาม การผงาดขึ้นมาของจีน ได้ส่งผลกระทบต่อดุลยภาพแห่งอำนาจในภูมิภาค และประเทศต่างๆในภูมิภาค ก็ต้องการความเป็นผู้นำของสหรัฐ ในการกระตุ้นให้จีนเป็นตัวแสดงที่มีความรับผิดชอบและสร้างสรรค์ แต่หน่วยข่าวกรองสหรัฐก็ยังคงมีความห่วงใยว่า บทบาทของจีนอาจจะท้าทายสหรัฐ หากจีนเลือกที่จะใช้อำนาจและอิทธิพลที่ขัดแย้งต่อผลประโยชน์ของสหรัฐ

จุดอันตรายอีกจุดในเอเชียคือ ความขัดแย้งระหว่างอินเดียกับปากีสถาน โดยเฉพาะหากปากีสถานไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะลดความหวาดระแวงจากอินเดียที่มองว่า รัฐบาลปากีสถานอาจจะอยู่เบื้องหลังกลุ่มก่อการร้ายที่ก่อวินาศกรรมที่มุมไบ เมื่อปลายปีที่แล้ว

และแน่นอนว่า จุดอันตรายอีกจุดหนึ่งในเอเชีย ในสายตาของสหรัฐคือ เกาหลีเหนือ โดยเฉพาะความทะเยอทะยานในการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ และพฤติกรรมการแพร่ขยายเทคโนโลยีอาวุธร้ายแรง ซึ่งคุกคามต่อเสถียรภาพในภูมิภาคเอเชียตะวันออก โดยในรายงานดังกล่าวได้กล่าวหาเกาหลีเหนือว่า ยังคงเดินหน้าพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ และขายขีปนาวุธให้กับประเทศในตะวันออกกลาง รวมทั้งอิหร่าน รวมทั้งได้ช่วยเหลือซีเรียในการก่อสร้างโรงงานพลังงานนิวเคลียร์ด้วย

รัสเซีย

สุดท้าย ภัยคุกคามอีกประการในมุมมองของสหรัฐก็คือ ภัยคุกคามจากรัสเซีย โดยรัสเซียได้ท้าทายผลประโยชน์ของสหรัฐมากขึ้นเรื่อยๆ และรัสเซียได้พยายามกระชับความสัมพันธ์ กับทั้งจีน อิหร่าน และเวเนซุเอล่า และพยายามเข้าควบคุมเครือข่ายพลังงานในยุโรปและเอเชียตะวันออก นอกจากนี้ รัสเซียยังได้พัฒนากำลังทางทหาร ทั้งนี้ เพื่อเป็นการส่งสัญญาณการกลับมาเป็นอภิมหาอำนาจของรัสเซียอีกครั้ง และความพยายามที่จะครอบงำประเทศเพื่อนบ้านของรัสเซีย โดยเฉพาะที่เคยเป็นอดีตสหภาพโซเวียต ตัวอย่างสำคัญคือ การบุกจอร์เจีย รัสเซียมีแนวโน้มขัดแย้งกับสหรัฐในหลายเรื่อง อาทิ การขยายจำนวนสมาชิก NATO ความขัดแย้งในแถบเทือกเขาคอเคซัส และคาบสมุทรบอลข่าน รวมทั้งแผนการติดตั้งระบบป้องกันขีปนาวุธของสหรัฐ

กล่าวโดยสรุป รายงานประเมินภัยคุกคามของหน่วยข่าวกรองสหรัฐ สำหรับปี 2009 นี้ ก็เป็นการมองภัยคุกคามที่ไม่ต่างจากในอดีต เป็นการมองภัยคุกคามจากข้าราชการประจำ CIA ที่มักจะมีการมองโลกแบบสายเหยี่ยว ถึงแม้รายงานฉบับนี้จะออกมาในสมัยรัฐบาล Obama ซึ่งหลายคนตั้งความหวังว่าจะมีการมองโลกเปลี่ยนไปจากสมัยรัฐบาลของ Bush แต่จากการอ่านรายงานฉบับนี้แล้ว ทำให้เห็นว่า ข้าราชการประจำเป็นตัวกำหนดสำคัญที่ทำให้ในที่สุดรัฐบาล Obama กับรัฐบาล Bush ก็มองโลกไม่ต่างกัน แต่ผมก็หวังว่า แม้จะมองภัยคุกคามเหมือนกัน แต่รัฐบาล Obama น่าจะมีมาตรการตอบสนองต่อภัยคุกคามที่นิ่มนวลกว่ารัฐบาล Bush

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14
ปีที่ 56 ฉบับที่ 24 วันศุกร์ที่ 6 - พฤหัสบดีที่ 12 มีนาคม 2552

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 ซึ่งไทยเป็นเจ้าภาพ ได้ผ่านพ้นไปแล้ว คอลัมน์โลกทรรศน์วันนี้ ผมจะมาประเมินผลการประชุมว่า ประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวอย่างไร

ความสำเร็จ

โดยภาพรวมแล้ว การประชุมอาเซียนครั้งนี้ ถือว่าประสบความสำเร็จด้วยดี โดยเฉพาะการที่ไทยสามารถจัดการประชุมครั้งนี้ได้อย่างราบรื่น ก็เท่ากับเป็นการส่งสัญญาณออกไปทั่วโลกว่า ไทยยังคงสามารถเป็นผู้นำของภูมิภาคได้ และเป็นการเรียกความเชื่อมั่นและฟื้นฟูภาพลักษณ์ของไทย หลังจากที่ในรอบปีที่ผ่านมา ต่างชาติได้สูญเสียความเชื่อมั่นที่มีต่อไทยไปมาก

ในเอกสารผลการประชุม เรื่องแรก พูดเกี่ยวกับเรื่องกฎบัตรอาเซียน โดยการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ถือเป็นการประชุมครั้งแรกภายใต้กฎบัตร ซึ่งได้ประกาศใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว ซึ่งในตอนแรกไทยจะจัดประชุมสุดยอดในวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว และจะถือโอกาสในระหว่างการประชุมเฉลิมฉลองการประกาศใช้กฎบัตร แต่ในตอนหลังเมื่อมีการเลื่อนการประชุมออกไป ทุกอย่างจึงคลาดเคลื่อนไปหมด

มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียน กำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนขึ้นมา ที่ประชุมสุดยอดยินดีต่อความคืบหน้าในการร่างบทบาทหน้าที่ของกลไกสิทธิมนุษยชน โดยเน้นว่า การจัดตั้งกลไกดังกล่าว จะทำให้อาเซียนกลายเป็นประชาคมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง และตั้งเป้าหมายว่า จะให้จัดตั้งกลไกดังกล่าวขึ้น ก่อนการประชุมสุดยอดครั้งที่ 15 ในช่วงปลายปีนี้

อีกเรื่องหนึ่งที่ได้รับความสำคัญในการประชุมครั้งนี้คือ วิกฤติเศรษฐกิจโลก โดยผู้นำอาเซียนได้เน้นความสำคัญในการเร่งเดินหน้าบูรณาการทางเศรษฐกิจของอาเซียน โดยได้มีการจัดทำแถลงข่าวประกาศจุดยืนร่วมกัน โดยเน้นการประสานนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ต่อต้านการปกป้องทางการค้า และเดินหน้าจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน รวมทั้งผลักดันการเจรจา WTO รอบ Doha ให้จบลงโดยเร็ว นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้แสดงความยินดีต่อผลการประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียน+3 ที่ภูเก็ต ซึ่งตกลงกันว่าจะเพิ่มวงเงิน Chiang Mai Initiative (จาก 8 หมื่นล้าน เป็น 1แสน 2 หมื่นล้านเหรียญ) นอกจากนี้ อาเซียนยังพร้อมที่จะร่วมมือกับสถาบันการเงินระหว่างประเทศ อาเซียนเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบการเงินโลก โดยให้ประเทศกำลังพัฒนามีบทบาทมากขึ้น นอกจากนี้ อาเซียนยังพร้อมที่จะร่วมมือกับกลุ่ม G20 ในการปฏิรูประบบการเงินโลกด้วย

การประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการลงนามในปฏิญญาแผนงานการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ซึ่งจะนำไปสู่การจัดตั้ง 3 ประชาคมย่อย คือ ประชาคมการเมืองและความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมและวัฒนธรรมภายในปี 2015

อีกเรื่องหนึ่งที่ได้หารือกันคือ ปัญหาในพม่า โดยผู้นำพม่าได้แจ้งต่อที่ประชุมเกี่ยวกับพัฒนาการทางการเมืองของพม่า และแผนการไปสู่ประชาธิปไตยที่มี 7 ขั้นตอน ที่ประชุมอาเซียนได้กระตุ้นให้รัฐบาลพม่าสนับสนุนกระบวนการปรองดองแห่งชาติ รวมทั้งการปล่อยตัวนักโทษการเมือง และให้พรรคการเมืองทุกพรรคมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมือง โดยเฉพาะในการเลือกตั้งในปี 2010 นอกจากนี้ ที่ประชุมยังยินดีที่รัฐบาลพม่าให้ความร่วมมืออย่างดีกับทูตพิเศษของเลขาธิการ UN

สำหรับเรื่องชาวโรฮิงยานั้น ได้มีการหารือกันในที่ประชุมด้วย แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าเอกสารผลการประชุมไม่ยอมใช้คำว่า โรฮิงยา แต่กลับใช้คำว่า Illegal Migrants in the Indian Ocean คือ ผู้อพยพเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายในมหาสมุทรอินเดีย ซึ่งเป็นเรื่องแปลกและผมเดาว่าคงจะเป็นความพยายามของฝ่ายพม่าที่ไม่ต้องการยอมรับสถานะของชาวโรฮิงยา อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมก็เห็นว่า การแก้ปัญหาดังกล่าวจะต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายๆประเทศ โดยจะมีการหารือกันในระดับรัฐมนตรีที่บาหลีต่อไป

เรื่องสุดท้ายที่ถือว่าเป็นความสำเร็จของการประชุมครั้งนี้ คือ การที่ฝ่ายไทยได้ริเริ่มให้มีการหารืออย่างไม่เป็นทางการระหว่างผู้นำอาเซียนกับตัวแทนของกลุ่มต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มประชาสังคมอาเซียน เยาวชนอาเซียน และกลุ่มส.ส.อาเซียน รวมทั้งมีการรับประทานอาหารกลางวันร่วมกับสภาที่ปรึกษาธุรกิจอาเซียนด้วย

ความล้มเหลว

ที่กล่าวมาข้างต้น เป็นความสำเร็จของการประชุมครั้งนี้ แต่การประชุมครั้งนี้ก็ประสบความล้มเหลวในหลายๆเรื่องเหมือนกัน

ความล้มเหลวที่สำคัญที่สุดคือ เรื่องของการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่า มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียนกำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น และในการประชุมครั้งนี้ ได้มีการนำเสนอร่าง Term of Reference (TOR) หรือบทบาทหน้าที่ของกลไกดังกล่าว แต่หลังจากผมได้เห็นร่างดังกล่าวแล้ว ก็ไม่ได้รู้สึกประหลาดใจอะไร เพราะเป็นไปตามที่คาดไว้แล้ว ว่าประเทศสมาชิกอาเซียนที่มีระบอบเผด็จการ โดยเฉพาะพม่า ลาว เวียดนาม ได้ตัดแขนตัดขากลไกดังกล่าว จนในที่สุดก็ไม่เหลืออะไร ไม่มีเขี้ยวเล็บ และก็กลายเป็นเสือกระดาษอย่างที่ผมได้คาดไว้แล้ว

โดยเมื่อดูรายละเอียดของร่าง TOR โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทบาทอำนาจหน้าที่ จะเห็นได้ชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวไม่มีเขี้ยวเล็บจริงๆ คือ มีลักษณะของการเน้นการส่งเสริม แต่ไม่มีบทบาทในการปกป้องเลย ตัวอย่างเช่น กลไกดังกล่าวจะมีบทบาท

· ในการพัฒนายุทธศาสตร์ระยะยาว
· ส่งเสริมให้ประชาชนรู้เรื่องเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนมากขึ้น
· กระตุ้นให้ประเทศสมาชิกอาเซียนลงนามและให้สัตยาบันในข้อตกลงระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน
· พัฒนาปฏิญญาอาเซียนด้านสิทธิมนุษยชน
· รับข้อมูลจากประเทศสมาชิก จัดทำการศึกษา และจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศ

นี่คือบทบาทหลักของกลไกดังกล่าว ซึ่งดูแล้ว ไม่มีอะไรเลย โดยเฉพาะบทบาทในการปกป้องการละเมิดสิทธิมนุษยชน ไม่มีปรากฏอยู่เลย สมมติว่า ถ้ามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในพม่า กลไกดังกล่าวก็จะไม่มีบทบาทในการที่จะรับเรื่องร้องทุกข์หรือร้องเรียน ไม่มีบทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และไม่มีบทบาทในการเสนอบทลงโทษต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนเลย

ซ้ำร้ายไปกว่านั้น ในหัวข้อเรื่องหลักการ ก็ยังมีการเขียนกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวจะต้องยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก เรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนนั้น เป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลกับประชาชน หากยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน กลไกนี้ก็คงจะไม่ต้องทำอะไรเลย

อีกเรื่องที่ผมถือว่าเป็นความล้มเหลวของการประชุมครั้งนี้คือ มาตรการรองรับวิกฤติเศรษฐกิจโลกของอาเซียน ที่ดูแล้วไม่มีอะไรที่เป็นรูปธรรมเลย 10 ปีที่แล้ว ตอนเกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง อาเซียนก็ไม่มีบทบาทอะไรเลยในการช่วยเหลือประเทศสมาชิก เราจำได้ดีว่า ประเทศไทยต้องไปกู้เงินจาก IMF และสหรัฐ 10 ปีผ่านไปถึงปัจจุบัน อาเซียนก็ยังไม่มีกลไกที่จะช่วยเหลือประเทศสมาชิกอยู่ดี ถึงแม้ในกรอบอาเซียน+3 จะมีการจัดตั้งกองทุน Chiang Mai Initiative แต่ 80% ของกองทุน ก็จะมาจากประเทศ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลี

คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมสุดยอดครั้งนี้ คือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” แต่ผมมองว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และผมไม่เห็นด้วยกับคำขวัญดังกล่าว ทั้งนี้เพราะ กฎบัตรอาเซียนจะเป็นกฎบัตรเพื่อประชาชนอาเซียนได้อย่างไร ในเมื่อในกฎบัตร ไม่มีการระบุถึงกลไกที่จะให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมของอาเซียนเลย

ความล้มเหลวอีกประการของการประชุมครั้งนี้คือ ถึงแม้จะมีการลงนามในปฏิญญาแผนงานการจัดตั้งประชาคมอาเซียน แต่ผมมองว่า อาเซียนล้มเหลวในการผลักดันให้มีการจัดตั้งประชาคมอาเซียนที่จะมีความสมบูรณ์แบบอย่างแท้จริง การจัดตั้งประชาคมอาเซียนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เรื่องง่ายเลย ทั้งนี้เพราะมีอุปสรรคหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความขัดแย้งกรณีพิพาทเรื่องพรมแดน ประเทศสมาชิกและประชาชนยังมีความไม่ไว้วางใจกัน ยุทธศาสตร์ทหารก็มองเพื่อนบ้านว่าอาจจะเป็นศัตรู ปัญหาช่องว่างระหว่างประเทศรวยกับประเทศจน ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปัญหาการขาดอัตลักษณ์ร่วม และปัญหาการที่ประชาชนไม่มีความรู้เรื่องอาเซียน ปัญหาเหล่านี้ ก็คงจะทำให้การจัดตั้งประชาคมอาเซียนที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางนั้น เกิดขึ้นได้ยากและคงจะต้องใช้เวลาอีกยาวนาน

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14: กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียนจริงหรือ?

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 : กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียนจริงหรือ?
ปีที่ 56 ฉบับที่ 23 วันศุกร์ที่ 27 กุมภาพันธ์ - พฤหัสบดีที่ 5 มีนาคม 2552

คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งที่ 14 ที่จะมีขึ้นในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้ คือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” โดยทางรัฐบาลไทยได้บอกว่า คำขวัญดังกล่าว นอกจากจะเป็นสัญลักษณ์ของการที่กฎบัตรอาเซียน ซึ่งถือเป็นกฎหมายสูงสุดของอาเซียนแล้ว ยังสะท้อนให้เห็นถึงประโยชน์ต่างๆที่อาเซียน รวมทั้งคนไทยจะได้รับ จากข้อบทต่างๆของกฎบัตร แต่ในคอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ ผมจะชี้ให้เห็นว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และผมก็ไม่เห็นด้วยกับคำขวัญดังกล่าวว่า “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน”

ภูมิหลัง

ในตอนแรกๆที่ได้เริ่มมีแนวคิดว่าจะมีการทำกฎบัตรอาเซียนนั้น ความคาดหวังของผมก็มีอยู่สูง โดยมองว่า กฎบัตรอาเซียนจะเป็นเอกสารที่สำคัญที่สุด และจะเป็นการพลิกโฉมหน้า พลิกประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของอาเซียน อย่างไรก็ตาม เมื่อได้เริ่มมีการร่างกฎบัตร ประเทศสมาชิกน้องใหม่ เริ่มหวาดเกรงว่า ประเทศตนจะไม่พร้อมในหลายๆเรื่อง จึงได้ตัดทอนข้อเสนอของกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ (Eminent Persons Group: EPG) จนในที่สุดทำให้กฎบัตรที่เพิ่งประกาศใช้ไปเมื่อวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว กลายเป็นกฎบัตรที่ดูแล้วอ่อนและไม่มีวิสัยทัศน์ที่โดดเด่น กลายเป็นกฎบัตรที่สะท้อนสภาวะปัจจุบันของอาเซียน มากกว่าจะเป็น Blueprint หรือ Roadmap ของความร่วมมืออาเซียนในอนาคต

วัตถุประสงค์และหลักการ

ในกฎบัตร มีการพูดถึงการที่จะจัดตั้งตลาดร่วมอาเซียน แต่ถ้าดูให้ดีแล้วจะพบว่า ตลาดร่วมอาเซียนนั้น จะไม่ใช่ตลาดร่วมที่เราเข้าใจกันตามหลักสากล คือตามทฤษฎีแล้ว ตลาดร่วมจะต้องมีเสรี 4 ตัว คือ เสรีการค้าสินค้า เสรีการค้าภาคบริการ เสรีในการไหลเวียนของเงินทุน และเสรีในการเคลื่อนย้ายแรงงาน แต่ปรากฏว่าในกฎบัตร ได้เขียนไว้แต่การมีเสรีด้านการค้าและการบริการเท่านั้น

อีกเรื่องหนึ่งที่ขาดหายไปจากกฎบัตร คือ แนวคิดการจัดตั้งสหภาพอาเซียนเหมือนสหภาพยุโรป อาเซียนตั้งเป้าหมายว่า ภายในปี 2015 จะเป็นประชาคมเศรษฐกิจ แต่หลังจากปี 2015 อาเซียนจะเป็นอะไรต่อ ก็ยังว่างเปล่าอยู่ ผมขอเสนอว่า อาเซียนควรพัฒนาไปเป็นสหภาพอาเซียน โดยควรมีการจัดตั้งสหภาพการเงินอาเซียน และในระยะยาว ควรจะพัฒนาเงินสกุลร่วมของอาเซียนขึ้น และพัฒนาธนาคารกลางของอาเซียน นอกจากนี้ สหภาพอาเซียนจะต้องมีนโยบายร่วม ทั้งนโยบายการค้า นโยบายการเงิน และนโยบายต่างประเทศ ถ้าเราอยากให้อาเซียนเป็นองค์กรที่เข้มแข็ง ก็มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่อาเซียนจะต้องพูดเป็นเสียงเดียวกัน

สำหรับในเรื่องหลักการในมาตรา 2 ของกฎบัตรนั้น อาเซียนยังคงยึดหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิก เป็นกฎเหล็กของอาเซียนต่อไป ทั้งๆที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า หลักการดังกล่าว ควรจะมีการยืดหยุ่น และอาเซียนควรที่จะมีสิทธิเข้าไปยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิกได้ หากเรื่องที่ถือว่าเป็นเรื่องภายใน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนโดยรวม

กลไก

ข้อดีของกฎบัตรอาเซียนข้อหนึ่ง คือการระบุที่จะให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น ในอดีต เรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องต้องห้ามของอาเซียน และประเทศเผด็จการได้พยายามต่อต้านมาโดยตลอด แต่ในระยะหลัง อาเซียนคงไม่สามารถหลีกหนีกระแสสากลได้ จึงได้มีการกำหนดกลไกสิทธิมนุษยชนไว้ในกฎบัตร อย่างไรก็ตาม ในกฎบัตรไม่ได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของกลไกสิทธิมนุษยชน ผมจึงกลัวว่า ในขั้นตอนเจรจากำหนดรูปร่างหน้าตาของกลไกสิทธิมนุษยชน ประเทศน้องใหม่อย่างพม่า ก็คงจะตัดแขนตัดขากลไกดังกล่าว จนในที่สุด ก็จะเป็นเพียงแค่เสือกระดาษ

และประเด็นสำคัญที่ทำให้ผมมองว่า “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” นั้น คงยังไม่ถูกต้อง ทั้งนี้ เพราะในกฎบัตร ไม่มีการระบุถึงกลไก ที่จะให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการตัดสินใจในกิจกรรมของอาเซียนเลย ผมเสนอว่า ควรมีการจัดตั้งกลไกภาคประชาชน ในลักษณะ “สภาที่ปรึกษา” หรือ Consultative Council แต่ในกฎบัตรก็ไม่มีการพูดถึงกลไกดังกล่าว และสิ่งที่ไทยผลักดันจะให้อาเซียนเป็นองค์กรที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ก็ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง

นอกจากนี้ ในกฎบัตรอาเซียน ก็ไม่ได้มีการกำหนดกลไกทางด้านนิติบัญญัติ และกลไกทางด้านตุลาการเลย ผมเห็นว่า ควรจะมีการจัดตั้งกลไกในลักษณะ “สภาอาเซียน” (ASEAN Parliament) และจัดตั้งศาลสถิตยุติธรรมอาเซียน (ASEAN Court of Justice)

ในมาตรา 20 ของกฎบัตรอาเซียนได้ระบุว่า การตัดสินใจของอาเซียนจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของฉันทามติ ซึ่งถือเป็นการถอยหลังลงคลองของอาเซียน เพราะในช่วงที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการตัดสินใจ โดยในบางเรื่องอาจจะต้องใช้วิธีการลงคะแนนเสียง แต่ในที่สุด ระบบการลงคะแนนเสียงก็ถูกตัดออกไปหมดจากกฎบัตร ผมเดาว่า ประเทศที่มีความหวาดระแวงสูงเช่นพม่า คงไม่อยากให้มีระบบการลงคะแนนเสียง เพราะตัวเองอาจจะกลายเป็นแกะดำ แต่หากใช้ระบบฉันทามติ พม่าก็จะยังคงมีสิทธิ veto อยู่ พูดง่ายๆ ก็คือ ระบบฉันทามตินั้น หมายความว่า ถ้า 9 ประเทศเอา แต่พม่าไม่เอา ก็คือ ไม่เอา

ประเด็นสุดท้ายที่ผมอยากจะพูดถึงข้อบกพร่องของกฎบัตรอาเซียนก็คือ ในกฎบัตรไม่มีการพูดถึงกลไกและมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดข้อตกลง และการไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงของอาเซียน จริงๆ แล้ว กฎบัตรอาเซียน ควรจะมีการระบุถึงกลไกในการตรวจสอบ และมาตรการในการลงโทษประเทศสมาชิกที่ละเมิดหรือไม่ปฏิบัติตามกฎบัตรหรือข้อตกลงของอาเซียน อย่างไรก็ตาม ผมเดาว่า ประเทศน้องใหม่อย่างพม่า คงกลัวว่าจะถูกลงโทษ จึงคงจะคัดค้านเต็มที่ และตัดแนวคิดเรื่องเหล่านี้ออกไปหมดจากกฎบัตรอาเซียน

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และในอนาคต คงจะต้องมีความพยายามผลักดันให้มีการแก้กฎบัตร เพื่อทำให้กฎบัตรอาเซียนเป็นกฎบัตรเพื่อประชาชนอาเซียนอย่างแท้จริง