ยุทธศาสตร์สหรัฐฯ ต่ออาเซียน ปี 2012

ยุทธศาสตร์สหรัฐฯต่ออาเซียน ปี 2012

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ 

ฉบับวันที่ 13 ธันวาคม 2555

ภาพรวม

ยุทธศาสตร์สหรัฐฯต่ออาเซียนในปี 2012 ยังคงเป็นการเดินหน้านโยบายในเชิงรุก เพื่อกระชับความสัมพันธ์กับอาเซียน โดยเป้าหมายสำคัญของสหรัฐฯต่อภูมิภาคคือ การครองความเป็นเจ้า การปิดล้อมจีน การส่งเสริมปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และการป้องกันไม่ให้ประเทศในภูมิภาครวมกลุ่มกันโดยไม่มีสหรัฐฯ

สำหรับไฮไลต์ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯกับอาเซียนในปีนี้ เกิดขึ้นในระหว่างการประชุมผู้นำอาเซียนกับสหรัฐฯในช่วงปลายเดือนพฤศจิกายนที่กรุงพนมเปญ เอกสารผลการประชุมคือ แถลงการณ์ร่วม ซึ่งได้ชี้เห็นความพยายามของสหรัฐฯที่จะตีสนิทกับอาเซียนเพื่อแข่งกับจีน เรื่องสำคัญคือ การยกระดับความสัมพันธ์อาเซียน-สหรัฐฯจากระดับ partnership หรือ หุ้นส่วนไปสู่ระดับ strategic หรือ ระดับยุทธศาสตร์ นอกจากนี้ได้มีการเปลี่ยนชื่อการประชุม ซึ่งมีความสำคัญในเชิงสัญลักษณ์ คือ จากการประชุม “ผู้นำ” มาเป็นการประชุม ”สุดยอด” คือภาษาอังกฤษเปลี่ยนจากการประชุม ASEAN-U.S. Leaders’ Meeting มาเป็น ASEAN-U.S. Summit

เวทีอาเซียน

ยุทธศาสตร์ประการหนึ่งของสหรัฐต่ออาเซียนคือ การเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในเวทีต่างๆของอาเซียน

โดยเวทีที่สหรัฐฯให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก คือ การประชุม East Asia Summit หรือ EAS สหรัฐฯได้เพิ่มบทบาทในด้านพลังงาน การศึกษา สิ่งแวดล้อม และการจัดการภัยพิบัติ นอกจากนี้ สหรัฐพยายามผลักดันให้เพิ่มความร่วมมือในด้านความมั่นคง โดยเฉพาะในด้านการป้องกันการแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง และความมั่นคงทางทะเล

ส่วนอีกเวทีหนึ่งที่สหรัฐฯ พยายามเข้ามาเพิ่มบทบาทคือ การประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน ซึ่งจากการผลักดันของสหรัฐฯได้ขยายออกมาเป็น ADMM+8 และน่าจะเป็นแรงกดดันจากสหรัฐฯที่ทำให้ ADMM  เปลี่ยนความถี่ของการประชุม ADMM+8 จากทุก 3 ปีมาเป็นทุก 2 ปี นอกจากนี้ สหรัฐฯได้เข้ามามีบทบาทในคณะทำงานของ ADMM+8 โดยเฉพาะในด้านการจัดการภัยพิบัติและการต่อต้านการก่อการร้าย

ด้านเศรษฐกิจ

สำหรับความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐฯกับอาเซียนก็เพิ่มมากขึ้น มูลค่าการค้าในปี 2011เกือบ 200,000 ล้านเหรียญ เพิ่มขึ้นเกือบ 10 เปอร์เซ็นต์ และการลงทุนของสหรัฐในอาเซียน มีมูลค่า 160,000 ล้านเหรียญ เพิ่มขึ้น 11 เปอร์เซ็นต์

ได้มีการจัดทำเอกสารสำคัญคือ 2013 ASEAN-U.S. Trade and Investment Framework Arrangement (TIFA) Work Plan นอกจากนี้ ได้มีการประกาศ U.S.–ASEAN Expanded Economic Engagement (E3) Initiative โดยจะมีมาตรการเชิงรุกทางด้านเศรษฐกิจของสหรัฐฯต่ออาเซียนในหลายเรื่อง อาทิ การเจรจาข้อตกลงการอำนวยความสะดวกทางการค้า การพัฒนาหลักการด้าน ICT ด้านการลงทุน และ SME

ความร่วมมือของภาคเอกชนก็เพิ่มมากขึ้นได้มีการจัดประชุม US-ASEAN Business Summit ขึ้นเป็นครั้งแรกในเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา โดยเรื่องสำคัญคือ การที่ภาคเอกชนสหรัฐฯ จะเข้ามามีบทบาทใน Master Plan on ASEAN Connectivity

อย่างไรก็ตาม มีเรื่องหนึ่งที่ดูแล้วไม่น่าจะเป็นความร่วมมือ แต่น่าจะเป็นการแข่งขันกันระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯมากกว่า นั่นก็คือ การที่อาเซียนผลักดันการจัดทำ FTA ตัวใหม่ของอาเซียน ซึ่งมีชื่อว่า Regional Comprehensive Economic Partnership หรือ RCEP (อ่านว่า อาร์เซ็ป) ในขณะที่สหรัฐกำลังผลักดัน FTA ตัวใหม่ของสหรัฐฯที่มีชื่อว่า Trans-Pacific Partnership หรือ TPP มีแนวโน้มว่า FTA ทั้งสองกำลังจะแข่งกันโดย RCEP จะมีอาเซียนเป็นแกนกลาง ในขณะที่ TPP จะมีสหรัฐฯเป็นแกนกลาง แต่ข้อได้เปรียบของสหรัฐฯคือ ขณะนี้มี 5 ประเทศอาเซียนโดดเข้าร่วม TPP ไปแล้ว TPP จึงเป็นกลไกสร้างความแตกแยกให้กับอาเซียนด้วย

ทะเลจีนใต้

อีกเรื่องที่สหรัฐฯเอามาใช้เพื่อทำให้อาเซียนแตกแยกและทำให้อาเซียนทะเลาะกับจีน คือ การจุดประเด็นปัญหาทะเลจีนใต้ ท่าทีของสหรัฐฯในระหว่างการประชุมสุดยอดกับอาเซียน คือ สหรัฐฯให้ความสำคัญกับปฏิญญาปี 2002 ระหว่างอาเซียนกับจีน อยากให้มีการจัดทำ Regional Code of Conduct โดยเร็ว และสนับสนุนหลักการ 6 ประการของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในเรื่องนี้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าสหรัฐฯจะพยายามจุดประเด็นให้สถานการณ์บานปลาย พยายามทำให้อาเซียนแตกแยกและทะเลาะกับจีน แต่ทั้งอาเซียนกับจีนก็พยายามจะไม่ให้สถานการณ์ทรุดหนักลง โดยได้มีการจัดทำแถลงการณ์ร่วมระหว่างอาเซียนกับจีนเพื่อคลี่คลายปัญหานี้ ในระหว่างการประชุมสุดยอดที่กรุงพนมเปญ

                          

U.S.-Lower Mekong Initiative

ยุทธศาสตร์อีกประการของสหรัฐฯต่ออาเซียนคือ การกระชับความสัมพันธ์กับประเทศลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง เพื่อแข่งกับจีน ได้มีการพัฒนากรอบความร่วมมือที่ชื่อว่า U.S.-Lower Mekong Initiative โดยมีการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่างได้แก่ ไทย ลาว กัมพูชา เวียดนามและพม่า กับรัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐฯเป็นประจำทุกปี สาขาความร่วมมือเน้น ด้านพลังงาน สาธารณสุข ความมั่นคงทางอาหาร การเกษตร การศึกษา และสิ่งแวดล้อม ในการประชุมครั้งล่าสุด สหรัฐฯได้ประกาศวงเงิน 50 ล้านเหรียญ สำหรับโครงการต่างๆภายใต้กรอบความร่วมมือดังกล่าวในช่วง 3 ปีข้างหน้า

กล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่า สหรัฐฯกำลังมียุทธศาสตร์ในเชิงรุกเป็นอย่างมากต่อภูมิภาคอาเซียน ปัจจัยสำคัญคือ การแข่งกับอิทธิพลของจีน ดังนั้น กำลังเป็นโจทย์ใหญ่มากขึ้นเรื่อยๆสำหรับอาเซียนและไทย ที่จะต้องตามเกมสหรัฐฯให้ทัน และกำหนดยุทธศาสตร์ที่เหมาะสม เพื่อรองรับต่อแนวโน้ม ที่สหรัฐฯและจีนจะแข่งขันกันมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อแย่งชิงสถานะการครองความเป็นเจ้าในภูมิภาคอาเซียน

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ           

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์

ฉบับวันที่ 29 พฤศจิกายน 2555 

        

     คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะสรุปวิเคราะห์ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งล่าสุด คือครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ ระหว่างวันที่ 18- 20 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ดังนี้

               

ปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียน

                เรื่องสำคัญของการประชุมในครั้งนี้ คือการลงนามในปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียน(ASEAN Human Rights Declaration : AHRD) ซึ่งหากมองหยาบๆ อาจจะดูว่า เป็นความคืบหน้าของอาเซียนในด้านสิทธิมนุษยชน อย่างไรก็ตาม หากดูอย่างละเอียด จะเห็นปัญหา เพราะปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียนกลับไม่ได้มาตรฐานตามที่ปฏิญญาสากลสิทธิมนุษยชนของ UN ได้กำหนดไว้ตั้งแต่ปี 1948 โดยมีหลายมาตราใน AHRD ที่ดูอ่อนกว่าปฏิญญาสากลของ UN โดยเฉพาะมีการใช้คำว่า cultural relativism ซึ่งเท่ากับเป็นการบอกว่า สิทธิที่ปรากฏอยู่ในปฏิญญาสากลจะไม่สามารถใช้ได้กับทุกที่ กฎหมายภายในของประเทศจะสำคัญกว่าสิทธิมนุษยชนสากล นอกจากนี้การกำหนดสิทธิต่างๆใน AHRD ก็ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

                ผมมองว่าเป็นการล้มเหลวของอาเซียนอีกครั้งหนึ่งในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน โดยการทำปฏิญญาสากลอาเซียนก็ไม่ได้มีอะไรดีขึ้นเพระเรามีปฏิญญาสากลของ UN อยู่แล้ว การทำปฏิญญาแบบนี้ออกมาเท่ากับเป็นการถอยหลังลงคลอง อาเซียนยังมีปัญหาเกี่ยวกับการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนอยู่มาก นี่ก็ไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ เพราะประเทศสมาชิกหลายประเทศก็ยังเป็นเผด็จการ จึงทำให้ความร่วมมืออาเซียนในด้านนี้ไม่พัฒนาเท่าที่ควร

         

       ปัญหาทะเลจีนใต้

                การประชุมสุดยอดครั้งนี้ ประเด็นสำคัญที่อยู่ในใจของอาเซียนคือ การประชุมครั้งนี้เป็นการประชุมสำคัญหลังจากความล้มเหลวของการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเมื่อเดือน กรกฎาคม ที่ไม่สามารถจัดทำแถลงการณ์ร่วมได้ นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ 45 ปีของอาเซียน ที่ไม่สามารถจัดทำเอกสารดังกล่าวได้ และต้นเหตุที่ทำให้อาเซียนแตกแยกและขัดแย้งกันอย่างรุนแรงคือ ความเห็นที่ขัดแย้งกันในปัญหาทะเลจีนใต้ การประชุมสุดยอดครั้งนี้ จึงมีความสำคัญในการประสานรอยร้าว และสร้างเอกภาพของอาเซียนให้เกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง

                ซึ่งผลการประชุมก็ถือได้ว่า ประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง ในการประสานรอยร้าว ถึงแม้จะมีข่าวออกมาถึงความขัดแย้งระหว่างกัมพูชากับฟิลิปปินส์ก็ตาม แต่โดยภาพรวม ถือว่าประสบความสำเร็จ โดยอาเซียนสามารถตกลงที่จะมีท่าทีร่วมกันในประเด็นปัญหาทะเลจีนใต้ได้ โดยได้มีการจัดทำแถลงการณ์ร่วมผลการประชุมสุดยอดอาเซียน-จีน เกี่ยวกับปัญหาทะเลจีนใต้ ประเด็นสำคัญคือ ทั้งสองฝ่ายตอกย้ำความสำคัญของปฏิญญาทะเลจีนใต้ปี 2002 ซึ่งมีชื่อภาษาอังกฤษว่า Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea หรือเรียกย่อว่า DOCโดยจีนได้ยอมรับจุดยืนของอาเซียน 6 ประการด้วยกันคือ

1.                เดินหน้าในการแปลง DOC ไปสู่การปฏิบัติ

2.                เดินหน้าในโครงการความร่วมมือร่วมกัน

3.                ร่วมมือในการส่งเสริมความมั่นคงทางทะเล ซึ่งรวมถึงเสรีภาพในการเดินเรือ

4.                กระตุ้นให้ทุกฝ่ายแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธีด้วยการเจรจา

5.                ทุกฝ่ายจะต้องยุติการกระทำใดๆที่จะทำให้ความขัดแย้งเพิ่มมากขึ้น

6.                เดินหน้าในการปรึกษาหารือ เพื่อนำไปสู่การจัดทำ  code of conduct

ผมมองว่า การประชุมสุดยอดอาเซียน-จีนในครั้งนี้ ประสบความสำเร็จ โดยเฉพาะเรื่องปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ ทั้งนี้เพราะทั้งสองฝ่ายไม่อยากให้ความขัดแย้งลุกลามบานปลาย แต่ความขัดแย้งก็ยังครุกรุ่นและยังล่อแหลมอยู่ โดยตัวแปรสำคัญคือ สหรัฐฯ ซึ่งต้องการใช้ประเด็นความขัดแย้งนี้ในการเพิ่มบทบาททางทหารของตน และต้องการยุแหย่ให้จีนกับอาเซียนทะเลาะกัน

RCEP  

สำหรับประเด็นความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับมหาอำนาจทางเศรษฐกิจนั้น เรื่องใหญ่คือ การบูรณาการ FTA ต่างๆ ที่อาเซียนมีอยู่ ทั้งในกรอบ อาเซียน+1 อาเซียน +3 และอาเซียน +6 โดยได้มีการศึกษาถึงรูปแบบ FTA ทั้งหมด ซึ่งเรียกว่า ASEAN++FTA และได้มีการเสนอรูปแบบที่เหมาะสม ซึ่งต่อมาได้มีการให้ชื่อว่า Regional Comprehensive Economic Partnership หรือ RCEP  ในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการประชุมระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา 6 ประเทศที่มี FTA กับอาเซียน ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย ออสเตรเรีย และนิวซีแลนด์  และได้มีจัดทำปฏิญญาร่วม ในการเริ่มการเจรจา RCEP  โดยการเจรจา RCEP  จะตั้งอยู่บนหลักการเหล่านี้

1.                RCEP  จะเป็น FTA ที่มีคุณภาพสูงกว่า FTA  อาเซียน+1 ในปัจจุบัน

2.                RCEP จะมีความยืดหยุ่นสูงโดยจะมีหลักการให้การปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง ให้กับประเทศสมาชิกอาเซียนที่มีระดับการพัฒนาต่ำ  

3.                FTA อาเซียน+1 ทั้งในแบบทวิภาคีและพหุภาคี จะยังมีอยู่ต่อไป และข้อตกลง RCEP  จะไม่ขัดแย้ง กับ FTA เดิมที่อาเซียนมีอยู่

4.                ประเทศคู่เจรจาของอาเซียนที่ไม่เข้าร่วม RCEP  ในตอนเริ่มต้น ก็สามารถเข้าร่วมเจรจาในภายหลังได้ นอกจากนี้ RCEP ยังเปิดกว้าง พร้อมที่จะให้ประเทศอื่นๆสามารถเข้ามาร่วมใน RCEP  ในภายหลังได้ด้วย

เกี่ยวกับเรื่อง RCEP นี้ ผมมองว่า เป็นความพยายามของอาเซียน ที่จะบูรณาการ FTA ที่มีอยู่ ทั้งในกรอบ อาเซียน+1 อาเซียน+3 และอาเซียน +6 และวาระซ้อนเร้นของอาเซียนคือ การเอา RCEP  มาแข่งกับ TPP ของสหรัฐฯ ซึ่งต้องจับตาดูกันต่อว่า RCEP  กับ TPP ใครจะไปได้ไกลกว่ากัน

แต่คงเป็นไปได้ยาก ที่สหรัฐ จะมาเข้าร่วมกับ RCEP  เพราะสหรัฐก็พยายามผลักดัน TPP เต็มที่ แต่ที่น่าเป็นห่วงคือ สมาชิกอาเซียนกำลังถูกดึงไปเข้าร่วม TPP มากขึ้นเรื่อยๆ ล่าสุด ก็เป็นไทย ที่ประกาศเข้าร่วม TPP ซึ่ง เป็นประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศที่ 5 ที่เข้าร่วม TPP  

ผมไม่แน่ใจว่า จะเป็นจุดอ่อนหรือจุดแข็งของ RCEP ที่อาเซียนได้คิดค้นรูปแบบการเจรจาแบบใหม่ เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นสูง การเจรจาในแต่ละสาขาจึงมีลักษณะคู่ขนาน อาทิ การเจรจาเปิดเสรีการค้าสินค้า กับการเจรจาการค้าภาคบริการ จะคู่ขนานกัน และประเทศที่เข้าร่วมในแต่ละสาขา ก็อาจมีไม่เท่ากัน โดยในด้านการค้าสินค้า อาจมี 12 ประเทศ การค้าภาคบริการ อาจมี 16 ประเทศ ผมเป็นห่วงว่า จะสับสนวุ่นวายและเลอะเทอะกันใหญ่

EAS และอาเซียน+3

เรื่องสำคัญอีกเรื่อง สำหรับการประชุมสุดยอดอาเซียนที่กรุงพนมเปญในครั้งนี้ คือ การที่การประชุม EAS กำลังโดดเด่นขึ้นมามากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่การประชุมอาเซียน+3 ก็แผ่วลงไปเรื่อยๆ

โดยจะเห็นได้อย่างชัดเจนถึงความคืบหน้าในกรอบ EAS ซึ่งได้มีการจัดประชุมในระดับรัฐมนตรี EAS ในกรอบต่างๆดังนี้

·         การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศ EAS ครั้งที่ 2

·         การประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจ EAS ครั้งแรก

·         การประชุมรัฐมนตรีคลัง EAS ครั้งที่ 2

·         การประชุมรัฐมนตรีพลังงาน EAS ครั้งที่ 6

·         การประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม EAS ครั้งที่ 3

·         การประชุมรัฐมนตรีศึกษาธิการ EAS ครั้งที่ 1

นอกจากนี้การประชุมสุดยอด EAS ในครั้งนี้ได้จัดทำ Declaration on EAS Development Initiative ด้วย

ส่วนการประชุมสุดยอด อาเซียน+3 ดูไม่โดนเด่น เรื่องสำคัญ คือเรื่อง การประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียน+3 ที่เพิ่มวงเงิน CMIM จาก 120,000 ล้านเหรียญเป็น 240,000 ล้านเหรียญ เรื่องการทำข้อตกลง ASEAN +3 Emergency Rice Reserve และได้มีการประชุมรัฐมนตรีศึกษาธิการอาเซียน+3 ครั้งแรก รวมทั้งได้มีการออกแถลงการณ์เรื่อง ASEAN +3 Partnership on Connectivity

แต่โดยภาพรวมแล้ว เห็นได้ชัดว่า EAS ได้กลายเป็นกลไกที่โดดเด่นกว่า อาเซียน+3 ไปแล้ว ปัจจัยสำคัญคือ การเข้าร่วมเป็นสมาชิก EAS ของสหรัฐ ในอดีต อาเซียนให้ความสำคัญกับอาเซียน+3 โดยเคยตั้งเป้าว่า จะให้พัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก แต่ก็ได้รับการต่อต้านจากสหรัฐ ซึ่งมองว่าอาเซียน+3 กีดกันตน พัฒนาการของอาเซียน +3 จึงช้าลง ในขณะทีที่ EAS โดดเด่นขึ้นมาเรื่อยๆโดยเฉพาะด้วยการผลักดันจากสหรัฐนั่นเอง