ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของ "สถาปัตยกรรม" ในภูมิภาคเอเชีย (ตอนจบ)

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของ “สถาปัตยกรรม” ในภูมิภาคเอเชีย (ตอนจบ)

สยามรัฐ ฉบับที่ 27 วันศุกร์ที่ 27 มีนาคม - วันพฤหัสบดีที่ 2 เมษายน 2552

การประชุมสุดยอดระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา ที่จะมีขึ้นในประเทศไทยในวันที่ 10-12 เมษายนนี้ เรื่องสำคัญที่อยู่ในใจของอาเซียนคือ จะทำอย่างไรให้อาเซียนเป็นแกนกลางของระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค คอลัมน์โลกทรรศน์ตอนที่แล้ว ผมได้วิเคราะห์ถึงระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียไปแล้ว คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะเป็นการนำเสนอข้อเสนอที่จะทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของระบบดังกล่าว

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของ “สถาปัตยกรรม” ในภูมิภาค
จากการวิเคราะห์ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค จะเห็นได้ว่า การที่อาเซียนจะพัฒนาไปเป็นแกนกลางของระบบไม่ใช่เรื่องง่าย และกำลังมีแนวโน้ม อุปสรรคและภัยคุกคามที่สำคัญ โดยเฉพาะการครองความเป็นเจ้าของสหรัฐ บทบาทของมหาอำนาจในระบบหลายขั้วอำนาจแนวคิด Concert of Asia รวมทั้งความพยายามของมหาอำนาจที่ต้องการผลักดันเวทีพหุภาคีอื่นๆขึ้นมาแข่งกับอาเซียน ดังนั้น ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะนิ่งเฉยไม่ได้ แต่จะต้องมีนโยบายในเชิงรุก เพื่อที่จะทำให้อาเซียนยังคงเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค

ข้อเสนอของผมที่จะทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางสรุปได้ด้วยภาพข้างล่าง

ASEAN
ASEAN+1
ASEAN+3
(East Asia Community)
ASEAN+6
(East Asia Summit: EAS)
ASEAN Regional Forum

ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนคือ ทำให้ความร่วมมืออาเซียนเข้มข้นและให้อยู่วงในสุด วงต่อมาเป็นอาเซียน+1 อาเซียน+3 อาเซียน+6 หรือ East Asia Summit และวงนอกสุดคือกรอบ ASEAN Regional Forum หรือ ARF

ประชาคมอาเซียน

สำหรับวงในสุดคือ ความร่วมมือระหว่างอาเซียน 10 ประเทศ ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะต้องไม่รีรอและเดินหน้าในการจัดตั้งประชาคมอาเซียนอย่างสมบูรณ์แบบและเข้มข้น โดยจะต้องรีบผลักดันจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงของอาเซียน โดยเฉพาะการจัดตั้งกลไกป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง ให้มีการกำหนดนโยบายการเมืองความมั่นคงร่วมกัน และเพิ่มความร่วมมือทางด้านการทหาร จัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียน แก้ไขอุปสรรคต่อความร่วมมือด้านความมั่นคง โดยเฉพาะเรื่องความไม่ไว้วางใจกัน และความขัดแย้งกรณีพิพาทเรื่องพรมแดน
สำหรับประชาคมเศรษฐกิจนั้น อาเซียนจะต้องรีบผลักดันจัดตั้งตลาดร่วมอาเซียนที่สมบูรณ์แบบ และหลังจากนั้น ให้มีบูรณาการไปถึงขั้นการเป็นสหภาพอาเซียน

อาเซียน+1

สำหรับในกรอบอาเซียน+1 คือความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจหลักๆนั้น ในด้านความมั่นคง อาเซียนอาจดำเนินยุทธศาสตร์ hub and spoke โดยมีอาเซียนเป็น hub และประเทศคู่เจรจาต่างๆเป็น spoke โดยจะต้องมีการสานต่อความสัมพันธ์อาเซียน-สหรัฐ อาเซียน-จีน อาเซียน-ญี่ปุ่น และอาเซียน-อินเดีย เป็นต้น โดยจะต้องเดินหน้าในเรื่องของการจัดตั้ง ADMM+1 ซึ่งจะเป็นการหารือระหว่างรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนกับรัฐมนตรีกลาโหมของประเทศมหาอำนาจ แต่ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนในความสัมพันธ์กับมหาอำนาจก็คือ อาเซียนจะต้องสร้างดุลยภาพแห่งอำนาจให้เกิดขึ้น คือต้องดำเนินนโยบายรักษาระยะห่างที่เท่าเทียมกัน (equi-distant policy)
สำหรับทางด้านเศรษฐกิจ ความสัมพันธ์อาเซียน+1 ก็กำลังดำเนินไปได้ด้วยดี โดยเฉพาะการเน้นทำ FTA กับมหาอำนาจ ซึ่งตอนนี้อาเซียนก็มี FTA กับมหาอำนาจเกือบครบแล้ว ยกเว้นสหรัฐ
ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับมหาอำนาจ ยังไม่สมดุล โดยเฉพาะความสัมพันธ์กับสหรัฐ ยังไม่เข้มข้นเท่าที่ควร อาเซียนจึงน่าจะฉวยโอกาสจากรัฐบาลใหม่ของสหรัฐ คือ รัฐบาล Obama ที่ประกาศท่าทีต้องการสนิทกับอาเซียนมากขึ้น โดยน่าจะผลักดันให้มีการประชุมสุดยอดระหว่างอาเซียนกับสหรัฐครั้งแรกขึ้น และผลักดันการจัดทำ FTA สหรัฐกับอาเซียน นอกจากนี้ ยังมีอีกหลายเรื่องด้านความมั่นคงกับสหรัฐ อาทิ ผลักดันให้อเมริกาให้การรับรองสนธิสัญญา Treaty of Amity and Cooperation

อาเซียน+3

วงต่อมาในการที่จะทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาคคือ การผลักดันให้อาเซียนยังคงเป็นแกนหลักของกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 ซึ่งเป็นกรอบความร่วมมือระหว่างอาเซียนกับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ถึงเวลาแล้วที่อาเซียน จะต้องเลิกรีรอ และเลิกที่จะหวาดระแวงจีนมากเกินไป โดยจะต้องรีบผลักดันจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกให้เกิดขึ้นให้ได้ ที่ผ่านมา มีแต่การพูดกันลอยๆเรื่องของประชาคมเอเชียตะวันออก และในช่วงหลังก็เริ่มแผ่วลงเสียด้วยซ้ำ สาเหตุสำคัญมาจากการที่อาเซียนและญี่ปุ่นเริ่มหวาดระแวงว่า จีนจะครอบงำอาเซียน+3 บวกกับการที่สหรัฐเริ่มออกมาคัดค้านกรอบอาเซียน+3 มากขึ้นเรื่อยๆ ทำให้หลายประเทศในอาเซียน รวมทั้งญี่ปุ่น เริ่มถอย
อย่างไรก็ตาม จากบริบทภัยคุกคามต่ออาเซียนตามที่ผมได้วิเคราะห์ไปแล้ว โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องการจัดตั้ง Concert of Asia หรือ G 8 ของเอเชีย จึงน่าจะมีการทบทวนท่าทีกันใหม่ ผมจึงเสนอการจัดตั้งประชาคมความมั่นคงเอเชียตะวันออก ซึ่งจะเป็นการต่อยอดออกไปจากประชาคมความมั่นคงอาเซียน
สำหรับทางด้านเศรษฐกิจนั้น ก็น่าจะมีการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจเอเชียตะวันออก ซึ่งจะเป็นการต่อยอด

เช่นเดียวกันจากประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ล่าสุด ก็มีแนวโน้มที่ดี ในมิติความร่วมมือด้านการเงินในกรอบอาเซียน+3 ซึ่งก็เป็นการฉวยโอกาสจากการเกิดวิกฤติการเงินของสหรัฐ จึงได้มีการผลักดันขยายวงเงินของ Chiang Mai Initiative จาก 8 หมื่นล้านเหรียญ เพิ่มขึ้นเป็น 1 แสน 2 หมื่นล้านเหรียญ ซึ่งก็หมายความว่า ข้อเสนอดั้งเดิมของญี่ปุ่นที่จะจัดตั้งกองทุนการเงินแห่งเอเชีย (Asian Monetary Fund) นั้น ก็กำลังจะเกิดขึ้นแล้วโดยปริยาย
นอกจากนี้ เพื่อที่จะทำให้ประชาคมเศรษฐกิจเอเชียตะวันออกเกิดขึ้นได้จริง ก็จะต้องเริ่มจากการจัดตั้งเขตการค้าเสรีตะวันออกขึ้น โดยน่าจะเป็นการรวมเอา FTA อาเซียน-จีน FTA อาเซียน-ญี่ปุ่น และ FTA อาเซียน-เกาหลี ให้มารวมกันกลายเป็น East Asia Free Trade Area (EAFTA) และในระยะยาว ก็อาจจะผลักดันแนวคิดเรื่อง การจัดตั้งตลาดร่วมเอเชียตะวันออกขึ้นด้วย แต่ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนก็คือ วิวัฒนาการของประชาคมเอเชียตะวันออก จะต้องมีอาเซียนเป็นแกนหลัก

East Asia Summit

วงถัดไปจากอาเซียน+3 คือ เวทีหารือในกรอบ East Asia Summit หรือ EAS ซึ่งขณะนี้ มีลักษณะเป็นอาเซียน+6 คือ นอกจากจะมีประเทศอาเซียน+3 แล้ว ยังมีอินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์เพิ่มเข้ามา แต่ผมมีความเห็นว่า อาเซียนต้องระมัดระวังในเรื่องพัฒนาการของ EAS เพราะ EAS นั้น เป็นเหมือนดาบสองคม คือ ในแง่หนึ่ง ข้อดีของ EAS คือ จะเป็นเวทีที่ดึงเอามหาอำนาจอื่นเข้ามาถ่วงดุลจีน ซึ่งในอนาคต อาจจะมีสหรัฐและรัสเซียเข้ามาร่วมด้วย และข้อดีอีกประการหนึ่งของ EAS คือ เป็นเวทีที่จะใช้ในการลดกระแสต่อต้านจากมหาอำนาจนอกภูมิภาค โดยเฉพาะจากสหรัฐ อินเดีย และออสเตรเลีย แต่ข้อเสียของ EAS คือ EAS ไม่สามารถพัฒนาไปเป็นประชาคมได้ เพราะสมาชิก EAS ไม่มีอัตลักษณ์ร่วมกัน
ดังนั้น หาก อาเซียนให้ความสำคัญกับ EAS มากเกินไป EAS อาจจะกลายเป็นตัวการที่จะมาทำลายความพยายามในการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกในที่สุด ดังนั้น ผมจึงมองว่า ยุทธศาสตร์ของอาเซียนคือ การใช้ EAS ในการถ่วงดุลจีนและลดกระแสต่อต้านจากสหรัฐ แต่ไม่ควรไปไกลกว่านั้น และต้องไม่ให้ความสำคัญต่อ EAS เหนืออาเซียน+3

ASEAN Regional Forum (ARF)

วงนอกสุดของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค ที่จะมีอาเซียนเป็นแกนกลางคือ ARF โดยอาเซียนจะต้องพยายามที่จะพัฒนา ARF โดยมีอาเซียนเป็นแกนหลักของ ARF ต่อไป แต่ปัจจุบัน ARF กำลังมีปัญหามาก เพราะพัฒนาไปอย่างช้ามาก เพราะหลายประเทศในเอเชียเล่นเกมเตะถ่วงมากเกินไป โดยเฉพาะจากจีนและอาเซียนบางประเทศ ดังนั้น ถึงเวลาแล้วที่จะต้องมีการปฏิรูป ARF อย่างจริงจัง โดยจะต้องผลักดันให้ ARF พัฒนาไปสู่การทูตเชิงป้องกันให้ได้ และในระยะยาว ต้องผลักดันให้ ARF พัฒนาไปถึงขั้นมีกลไกแก้ไขความขัดแย้งในภูมิภาคให้ได้