ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่เวียดนาม

ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่เวียดนาม
ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ วันพฤหัสบดีที่ 29 กรกฎาคม 2553

ในช่วงสัปดาห์ที่แล้ว ได้มีการประชุมประจำปีรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่เวียดนาม ซึ่งมีหลายกรอบการประชุมด้วยกัน คอลัมน์กระบวนทรรศน์จะสรุปและวิเคราะห์ผลการประชุม ดังนี้

ประชาคมอาเซียน
ในแถลงการณ์ร่วมซึ่งเป็นเอกสารสรุปการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ได้กล่าวถึงรายละเอียดของการประชุม ซึ่งเรื่องแรกที่สำคัญคือ การเดินหน้าจัดตั้งประชาคมอาเซียน โดยที่ประชุมแสดงความยินดีต่อความก้าวหน้า ในการเดินหน้าจัดตั้งประชาคมอาเซียนภายในปี 2015

สำหรับการจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียนนั้น ที่ประชุมได้ตกลงที่จะเร่งกระบวนการในการจัดตั้ง โดยจะเน้นสาขาความร่วมมือที่มีลำดับความสำคัญ 14 สาขา สำหรับสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือ TAC นั้น มีประเทศแคนาดาและตุรกีที่ได้ภาคยานุวัติสนธิสัญญาดังกล่าว สำหรับสนธิสัญญาเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ของอาเซียน ยังไม่มีความคืบหน้าในการที่จะให้ประเทศที่มีอาวุธนิวเคลียร์รับรองสนธิสัญญาดังกล่าว แต่อาเซียนก็จะเดินหน้าต่อในเรื่องนี้

และสำหรับประชาคมเศรษฐกิจและประชาคมสังคมและวัฒนธรรมนั้น ก็มีความคืบหน้าไปมาก เพื่อบรรลุการจัดตั้งประชาคมให้สำเร็จภายในปี 2015

สถาปัตยกรรมในภูมิภาค
เรื่องที่สองที่อาเซียนให้ความสำคัญคือ บทบาทของอาเซียนในสถาปัตยกรรมในภูมิภาค โดยที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเน้นถึงความสำคัญในการที่อาเซียนจะเป็นศูนย์กลางหรือเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรม โดยได้ตกลงที่จะเร่งการจัดตั้งประชาคมและบูรณาการของอาเซียน และกระชับความสัมพันธ์กับประเทศนอกภูมิภาค

หลักการของอาเซียนคือ การจัดตั้งประชาคมอาเซียนจะมีส่วนช่วยในการจัดตั้งประชาคมในภูมิภาค (เอเชีย-แปซิฟิก) และอาเซียนเน้นว่า สถาปัตยกรรมในภูมิภาคจะต้องมีลักษณะ inclusive คือ จะต้องมีลักษณะครอบคลุมประเทศหรือตัวแสดงที่สำคัญในภูมิภาคทั้งหมด และจะต้องสามารถสร้างสมดุลหรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า equilibrium ในภูมิภาคได้

ที่ประชุมให้ความสำคัญกับการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนครั้งที่ 4 ที่ประชุมไปเมื่อเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา และการตัดสินใจที่จะให้มีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา (ADMM+) ในเดือนตุลาคมปีนี้

ความสัมพันธ์กับประเทศคู่เจรจา
ในการประชุมรัฐมนตรีที่กรุงฮานอย เวียดนาม ในครั้งนี้ นอกจากจะมีการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน 10 ประเทศแล้ว ยังมีการประชุมกับประเทศคู่เจรจาอีกหลายกรอบ คือ กรอบอาเซียน+1 อาเซียน+3 East Asia Summit (EAS) และ ASEAN Regional Forum (ARF)

สำหรับในกรอบอาเซียน+1 นั้น ความสัมพันธ์กับอาเซียนและประเทศคู่เจรจาก็คืบหน้าไปด้วยดี โดยขณะนี้อาเซียนเน้นการทำ FTA กับประเทศคู่เจรจา ซึ่ง FTA อาเซียน-จีน อาเซียน-เกาหลี อาเซียน-ออสเตรเลีย ได้มีผลบังคับใช้แล้ว สำหรับ FTA อาเซียน-อินเดีย ได้มีการทำข้อตกลงการค้าสินค้าไปแล้ว ส่วน FTA อาเซียน-ญี่ปุ่นก็กำลังมีการเจรจาการเปิดเสรีภาคบริการและการลงทุน

อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียน-สหรัฐ ยังไม่ลงตัว เพราะเมื่อปีที่แล้วได้มีการประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐเป็นครั้งแรก และอาเซียนก็หวังว่า การประชุมครั้งที่ 2 จะมีขึ้นที่กรุงฮานอย ในปลายปีนี้ แต่ดูเหมือนกับว่า สหรัฐแสดงความไม่พร้อม ดังนั้น ในการแถลงการณ์ร่วมของการประชุมรัฐมนตรีอาเซียน จึงได้ผลักดันเรื่องนี้ แต่สหรัฐก็ยังไม่มีท่าทีตอบสนองแต่อย่างใด

สำหรับในกรอบอาเซียน+3 นั้น ถือได้ว่ามีความคืบหน้าที่น่าจับตามอง โดยที่ประชุมได้แสดงความยินดีต่อความคืบหน้าความร่วมมือในกรอบดังกล่าว ซึ่งในระยะยาว จะพัฒนาไปสู่การจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออก โดยได้มีพัฒนาการที่สำคัญหลายเรื่องเกิดขึ้น โดยเฉพาะความร่วมมือด้านการเงินคือ ข้อเสนอความคิดริเริ่มเชียงใหม่ Chiang Mai Initiative Multilaterization (CMIM) การจัดตั้ง ASEAN+3 Bond Market Forum และที่ประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียน+3 ได้ตกลงกันในเรื่องการจัดตั้ง ASEAN+3 Macroeconomic Research Office (AMRO) นอกจากนี้ ยังได้มีการประชุมรัฐมนตรีแรงงานอาเซียน+3 เมื่อเดือนพฤษภาคม และการประชุมรัฐมนตรีวัฒนธรรมอาเซียน+3 เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา และได้มีการพิจารณาจัดตั้งเขตการค้าเสรีเอเชียตะวันออกในกรอบอาเซียน+3 (EAFTA) พร้อมๆ ไปกับการศึกษา FTA ในกรอบ EAS ที่มีชื่อว่า CEPEA ด้วย

สำหรับในกรอบของ EAS หรือ อาเซียน+6 นั้น ได้มีความก้าวหน้าในความร่วมมือ 5 ด้านด้วยกัน คือ ด้านพลังงาน การเงิน การศึกษา การป้องกันการแพร่ระบาดของไข้หวัดนก และการจัดการกับภัยพิบัติ ที่ประชุมยินดีที่รัสเซียและสหรัฐสนใจที่จะเข้าร่วม EAS อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเน้นว่า EAS น่าจะยังคงเป็น forum ที่หารือในภาพกว้างและเป็นการประชุมในระดับผู้นำประเทศ
ปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

สำหรับอีกเรื่องหนึ่ง ที่กลายเป็นเรื่องที่สื่อมวลชนให้ความสำคัญ คือ การปะทุขึ้นมาของความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ระหว่างจีนกับเวียดนาม ดังนั้นในโอกาสที่เวียดนามเป็นประธานอาเซียน เวียดนามจึงพยายามผลักดันท่าทีของอาเซียนในเรื่องนี้ ซึ่งปรากฏอยู่ในแถลงการณ์ร่วมว่า อาเซียนให้ความสำคัญต่อปฏิญญาทะเลจีนใต้ (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea) และหวังว่า ในอนาคตจะได้มีการจัดทำ Regional Code of Conduct ขึ้นมา โดยที่ประชุมเน้นว่า จะต้องส่งเสริมมาตรการไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน และให้ทุกฝ่ายเคารพเสรีภาพในการเดินเรือในทะเลจีนใต้ และแก้ไขปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี

เกาหลีเหนือ
อีกเรื่องหนึ่งที่สื่อมวลชนให้ความสนใจคือ ความขัดแย้งในคาบสมุทรเกาหลี ซึ่งที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนและ ARF ได้มีท่าทีสนับสนุนให้คาบสมุทรเกาหลีเป็นเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ และให้มีการประชุมในกรอบการเจรจา 6 ฝ่ายอีกครั้งหนึ่ง ที่ประชุมประณามเหตุการณ์เรือเกาหลีใต้ที่มีชื่อว่า Cheonan ที่ถูกยิงจมลง และความตึงเครียดที่เพิ่มขึ้นในคาบสมุทรเกาหลี และขอให้ทุกฝ่ายแก้ไขปัญหาอย่างสันติวิธี

พม่า
อีกเรื่องหนึ่งที่สื่อมวลชนให้ความสำคัญในการประชุมรัฐมนตรีอาเซียนทุกครั้ง คือ เรื่องพม่า โดยในแถลงการณ์ร่วมของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกล่าวว่า รัฐมนตรีต่างประเทศพม่าได้รายงานความคืบหน้าในการเดินหน้า road map เพื่อประชาธิปไตยและการปรองดองแห่งชาติ รวมทั้งการเตรียมการจัดการเลือกตั้งในปลายปีนี้ โดยที่ประชุมย้ำว่า อยากจะเห็นการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรมและมีทุกฝ่ายเข้าร่วม และขอให้พม่าร่วมมือกับอาเซียนและสหประชาชาติในกระบวนการประชาธิปไตยในพม่าต่อไป

บทวิเคราะห์
• โดยภาพรวมแล้ว ผมมองว่า การประชุมในครั้งนี้ไม่ได้มีเรื่องอะไรที่โดดเด่น ส่วนใหญ่เป็นเรื่องที่มีความต่อเนื่อง เรื่องที่ดูน่าสนใจเป็นพิเศษคือ ท่าทีของอาเซียนต่อสถาปัตยกรรมในภูมิภาค และท่าทีของอาเซียนต่อกรอบอาเซียน+3 และ EAS ที่ชัดเจนขึ้น และที่กลายเป็นประเด็นร้อนขึ้นมาคือ ความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ระหว่างจีนกับเวียดนาม

• สำหรับในเรื่องสถาปัตยกรรมในภูมิภาคนั้น กำลังเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ขณะนี้เป็นประเด็นร้อนทั้งในเวทีการทูตและเวทีวิชาการในภูมิภาค โดยจุดยืนของอาเซียนคือต้องการเป็นศูนย์กลางหรือเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรม แต่ก็ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะภูมิภาคนี้ยังคงถูกครอบงำด้วยอิทธิพลของมหาอำนาจหลายประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐ ซึ่งท่าทีของสหรัฐคือ ต้องการที่จะครอบงำภูมิภาคนี้ต่อไป ดังนั้น วาระซ่อนเร้นของสหรัฐคือ ไม่ต้องการให้อาเซียนเป็นแกนกลาง โดยสหรัฐนั้นอยากจะเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาคเสียเอง และกำลังจะมีแผนใหญ่ที่จะผลักดัน APEC และ FTA ในกรอบ TPP ขึ้นมาแข่งกับอาเซียน นอกจากนี้ มหาอำนาจอื่นๆ ก็ต้องการที่จะขยายอิทธิพลในภูมิภาคด้วย ลึกๆ แล้วมหาอำนาจเหล่านี้ก็ไม่ต้องการให้อาเซียนเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมเช่นเดียวกัน โดยได้มีการเสนอแนวคิดต่างๆ ขึ้นมาแข่งกับอาเซียน เช่น Concert of Asia, G8 of Asia และ Asia Pacific Community หรือ APC เป็นต้น

• สำหรับปัญหาความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ระหว่างจีนกับเวียดนามนั้น ส่งผลกระทบต่อบรรยากาศความมั่นคงในภูมิภาค ก่อนหน้านี้ ความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับจีนพัฒนาไปมาก และปัญหาสแปรตลีย์ดูจะทุเลาลงไปมาก แต่จากการที่เรื่องนี้ได้กลับปะทุขึ้นมาอีก ทำให้ความสัมพันธ์อาเซียน-จีนสะดุด และสหรัฐก็ฉวยโอกาสในเรื่องนี้ทันที สหรัฐต้องการแข่งกับจีนในภูมิภาคอยู่แล้ว เมื่อจีนทะเลาะกับอาเซียน สหรัฐก็ฉวยโอกาสเข้าแทรกแซงทันที โดย Hillary Clinton ได้ประกาศระหว่างการประชุมอาเซียนว่า สหรัฐถือว่าเสรีภาพในการเดินเรือในทะเลจีนใต้เป็นเรื่องสำคัญ จึงไม่อยากเห็นความขัดแย้ง ซึ่งสุนทรพจน์ของ Clinton ทำให้รัฐบาลจีนออกมาตอบโต้ว่า สหรัฐกำลังเข้ามาแทรกแซงปัญหา และต้องการทำให้ปัญหาเรื่องนี้กลายเป็นปัญหาพหุภาคีขึ้นมา

• อีกเรื่องที่น่าสนใจจากผลการประชุมอาเซียนในครั้งนี้ คือ ท่าทีที่เปลี่ยนไปของอาเซียนต่อกรอบอาเซียน+3 และอาเซียน+6 หรือ EAS ในอดีต ตั้งแต่แรกนั้น อาเซียนให้ความสำคัญกับอาเซียน+3 แต่ต่อมา เริ่มมีการหวาดระแวงว่า จีนจะครอบงำอาเซียน+3 จึงได้มีการพัฒนากรอบ EAS ขึ้นมา โดยดึงเอามหาอำนาจเช่น อินเดียและออสเตรเลียมาถ่วงดุลจีน แต่ EAS ก็สร้างความปวดหัวให้กับอาเซียน เพราะซ้ำซ้อนกับอาเซียน+3 และ EAS ก็ไม่สามารถพัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออกได้ เพราะขาดอัตลักษณ์ร่วม ซึ่งในอนาคต จะมีสหรัฐและรัสเซียเข้ามา ก็ยิ่งจะเลอะเทอะกันใหญ่ ดังนั้น จากที่ผมอ่านผลการประชุมในครั้งนี้ เริ่มชี้ให้เห็นท่าทีของอาเซียนที่เริ่มกลับมาให้ความสำคัญกับอาเซียน+3 อีกครั้งหนึ่ง ผมวิเคราะห์ว่า อาจจะเป็นเพราะอาเซียนก็คงจะมองถึงข้อดีข้อเสียของทั้งสองกรอบอย่างที่ผมได้วิเคราะห์ไปแล้ว

• ประเด็นสุดท้ายที่อยากวิเคราะห์ คือ ปัญหาร้อนในภูมิภาค คือ เกาหลีเหนือและพม่า ซึ่งอาเซียนยังคงไม่มีประสิทธิภาพในการเป็นเวทีแก้ไขปัญหาดังกล่าว เห็นได้ว่าปัญหาเกาหลีเหนือ อาเซียนทำได้แค่เพียงออกแถลงการณ์แสดงจุดยืนของอาเซียนเท่านั้น แต่ก็ไม่สามารถมีผลใดๆ ที่จะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเกาหลีเหนือได้ เช่นเดียวกับในกรณีของพม่า ท่าทีของอาเซียนก็เหมือนเดิม คือ ไม่ได้มีการกดดันรัฐบาลเผด็จการทหารพม่าแต่อย่างใด อาเซียนยังคงใช้ไม้อ่อนต่อพม่าเหมือนเดิม และดูเหมือนกับจะยอมรับการเดินหน้าจัดการเลือกตั้งของรัฐบาลพม่าในปลายปีนี้ ซึ่งก็เท่ากับเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับการเลือกตั้ง ซึ่งผมมองว่า ไม่มีความบริสุทธิ์ยุติธรรม ท่าทีของอาเซียนดังกล่าวคงจะสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลทหารพม่า และลดกระแสกดดันจากนานาชาติได้ในระดับหนึ่งทีเดียว