วันจันทร์ที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15

ลงใน ไทยโพสต์
วันพฤหัสบดีที่ 22 ตุลาคม 2552

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15

ในช่วงวันที่ 23 -25 ตุลาคมนี้ จะมีการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15 ที่หัวหิน จากเอกสารของกระทรวงต่างประเทศระบุว่า ไทยจะผลักดันประเด็นที่เป็นผลประโยชน์ต่อประชาชน เพื่อให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง โดยเฉพาะการจัดตั้งคณะกรรมาธิการระหว่างอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน จะมีปฏิญญาความร่วมมือด้านการศึกษาของอาเซียน ความร่วมมือด้านการจัดการภัยพิบัติในกรอบอาเซียน +6 และความร่วมมือด้านอาหารและพลังงานในกรอบอาเซียน +3 โดยหากไทยสามารถจัดการประชุมสุดยอดครั้งนี้ด้วยความเรียบร้อย จะมีส่วนสำคัญที่จะช่วยฟื้นฟูความเชื่อมั่นที่นานาประเทศมีต่อไทย ซึ่งจะส่งผลโดยตรงในการส่งเสริมการค้า การลงทุน และการท่องเที่ยวของไทยในวงกว้าง

อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า เนื้อหาการประชุมครั้งนี้ไม่มีเรื่องอะไรที่โดดเด่น ดูมีลักษณะเป็นเรื่องปลีกย่อยและเป็นการเก็บตกเรื่องต่าง ๆ ก่อนที่ไทยจะหมดวาระการเป็นประธานอาเซียน แต่ผมเห็นว่า การประชุมครั้งนี้จะเป็นโอกาสสุดท้ายที่ไทยจะเป็นประธานอาเซียน ไทยจึงน่าจะมีนโยบายในเชิงรุก ผลักดันความร่วมมือในด้านต่าง ๆ ของอาเซียนให้มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม

ผมจึงอยากจะเสนอว่า ในการประชุมครั้งนี้ ไทยควรจะผลักดันเรื่องอะไรบ้าง ไทยควรจะทำอย่างไร จึงจะพลิกบทบาทกลับมาเป็นผู้นำทางความคิดของอาเซียนได้อีก

ประเด็นหลัก คือ ทำอย่างไรที่จะทำให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งอันนี้ก็เป็นสโลแกนที่รัฐบาลไทยพยายามผลักดันอยู่ แต่ในความคิดของผม ผมคิดว่า มันยังไม่เป็น อาเซียนยังไม่เป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง แล้วมีเรื่องอะไรบ้าง ที่ทำให้อาเซียนยังไม่เป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง แล้วไทยควรจะผลักดันในการประชุมที่หัวหิน

เรื่องที่หนึ่ง คือเรื่องกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียน อาเซียนมีอายุมา 42 ปี แต่อาเซียนไม่เคยพูดถึงเรื่องสิทธิมนุษยชน ทำให้อาเซียนถูกมอง ดูถูกดูหมิ่นจากประชาคมโลกว่า เราเป็นองค์กร เราเป็นสมาคมอะไรกัน ที่ไม่มีการพูดถึงเรื่องสิทธิมนุษยชน ทั้งๆที่เรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องสากล สหประชาชาติก็พูดเรื่องนี้มาตั้งหกสิบปีมาแล้ว แต่อาเซียนไม่เคยพูด อาเซียนไม่เคยมีกลไกนี้ เพราะฉะนั้น ในกฎบัตรอาเซียน ในมาตรา 14 ระบุว่า จะต้องมีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียนขึ้นมา และหลังจากนั้น มีการร่าง TOR หรือบทบาทหน้าที่ของกลไกนี้ ก็เพิ่งจะมาร่างกันเสร็จในตอนประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่ภูเก็ต เมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา

แต่ปัญหาคือว่า เมื่อดูใน TOR แล้ว จะเห็นได้ว่า กลไกนี้ (ซึ่งมีชื่อว่า ASEAN Inter-Governmental Commission on Human Right หรือ คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของอาเซียน) จะเห็นได้ว่ากลไกตัวนี้ไม่มีเขี้ยวเล็บ เป็นเสือกระดาษ เพราะว่ากลไกนี้ มีบทบาทเฉพาะเรื่อง promotion คือส่งเสริม แต่ไม่มีบทบาทเรื่องปกป้อง หรือ protection หมายความว่า ถ้ามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นมา กลไกนี้หรือคณะกรรมาธิการชุดนี้ ที่จะได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการขึ้นในการประชุมสุดยอดที่หัวหิน จะไม่มีบทบาทในการรับเรื่องร้องทุกข์ ไม่มีบทบาทในการไต่สวนว่า มีการละเมิดจริงหรือไม่ และไม่มีบทบาทในการเสนอมาตรการ ที่จะหยุดยั้งการละเมิดสิทธิมนุษยชน นี่เป็นจุดอ่อน ของคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของอาเซียน

แต่ว่าทุกเรื่อง ก็เหมือนเหรียญสองด้าน ถ้าเป็นทางรัฐบาล ก็จะบอกว่า okay เรามาได้แค่นี้ ก็ถือว่าดีแล้ว ถือว่าเป็นก้าวแรก ต่อไป เราก็จะค่อยๆพัฒนาไปให้มันดีขึ้น ก็ว่ากันไป แต่สำหรับผม ผมคิดว่า ก้าวแรก เรามีแล้ว แต่ก้าวต่อไป เราจะต้องรีบเดินหน้าครับ คือ จะต้องทำให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของอาเซียนมีเขี้ยวเล็บ แต่ปัญหาคือ มีการระบุอยู่ใน TOR ว่า จะมีการทบทวน TOR ทุกๆ 5 ปี ซึ่งมันนานเกินไป 5 ปีจะแก้กันที เราจะต้องรออะไรกันอีก 5 ปี เราถึงจะสามารถแก้หรือปรับบทบาทของกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียนได้
เรื่องที่สอง ที่ผมอยากจะฝาก อยากจะให้รัฐบาลไทย ช่วยผลักดันในการประชุมสุดยอด คือ เรื่องกฎบัตรอาเซียน ในตอนแรก ในตอนที่มีการร่าง เราก็หวังว่า จะเป็นเอกสารสำคัญ เป็นเอกสารที่เป็นblueprint เป็น roadmap ของความร่วมมืออาเซียนในอนาคต จะเป็นเอกสารที่มีวิสัยทัศน์ยาวไกล กว้างไกล แต่ในที่สุด เมื่อมีการร่างกันเสร็จ ลงนามกันไปแล้ว ให้สัตยาบันกันไปแล้ว ประกาศใช้กันไปแล้ว จะเห็นว่า กฎบัตรนี้มีจุดอ่อนอยู่หลายจุด คือ


· ยังมีการยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการภายในประเทศสมาชิก
· ไม่มีกลไกภาคประชาชนในกฎบัตรอาเซียนเลย เรากำลังจะบอกว่า จะทำให้อาเซียนเป็นองค์กรที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง แต่จะมีประชาชนเป็นศูนย์กลางได้อย่างไร ในเมื่อกฎบัตรไม่มีกลไกให้ประชาชนเข้าไปมีบทบาทเลย นี่เป็นเรื่องแปลกแต่จริง ซึ่งมันต่างกับกฎบัตร UN กฎบัตรUN ร่างเมื่อปี 1945 แต่ผมกลับมองว่า กฎบัตร UN มีวิสัยทัศน์ยาวไกกว่ากฎบัตรอาเซียนซะอีก ผมจำได้ว่า ในกฎบัตร UN มีมาตราหนึ่ง มีการกำหนดไว้เลยว่า จะต้องให้ NGO เข้ามามีบทบาท NGO จะต้องมีสถานะที่เรียกว่า Consultative Status กับ UN แต่ว่าสถานะของภาคประชาสังคมอาเซียนนั้น ไม่มีเลย
· นอกจากนั้น ยังมีปัญหาในมาตรา 20 ของกฎบัตร ที่ยังคงยืนหยัดหลักการตัดสินใจ
ของอาเซียนที่ยึดหลักของฉันทามติ จริงๆแล้ว อาเซียนควรที่จะมีความยืดหยุ่นในเรื่องนี้ ในบางเรื่อง ควรจะลงคะแนนเสียง เอาเสียงข้างมากเป็นหลัก ถ้าใช้ฉันทามติเรื่อยไป หมายความว่าอย่างไร ฉันทามติคืออะไร ฉันทามติคือถ้า 9 ประเทศเอา 1 ประเทศไม่เอา ก็คือ ไม่เอา นี่คือฉันทามติ หมายความว่า ถ้า 9 ประเทศเอา พม่าไม่เอา ก็คือไม่เอา นี่คือฉันทามติ เพราะฉะนั้น พม่ามี veto power อยู่ตลอด พม่าเป็นตัวฉุดอาเซียน ตัวถ่วงอาเซียนมาโดยตลอด เพราะพม่า veto มาตลอด เพราะฉะนั้น เราควรที่จะเปลี่ยนหลักฉันทามติ ในบางเรื่อง ต้องให้ลงคะแนนเสียง เสียงข้างมากเป็นหลัก
· นอกจากนี้แล้ว กฎบัตรอาเซียนยังไม่มีกลไกหรือมาตรการ ถ้ามีการละเมิดกฎบัตร
ถ้ามีการละเมิดข้อตกลงอาเซียนแล้ว ว่าเราจะทำอย่างไร ไม่มีมาตรการลงโทษการละเมิด
นี่คือจุดอ่อนของกฎบัตร ซึ่งต้องมีการแก้ ต้องมีการผลักดันให้มีการแก้กฎบัตร
และไทยควรจะมีความกล้าหาญพอที่เราจะผลักดัน ที่เราจะบอกว่า ให้มีการแก้กฎบัตรให้มีความสมบูรณ์มากกว่านี้


เรื่องที่สามคือ เรื่องของประชาคมอาเซียน
ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน ยังมีปัญหาในเรื่องความขัดแย้งกัน ปัญหาเขาพระวิหารก็ยังมีอยู่ ประเทศอาเซียนยังไม่มีความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน ยุทธศาสตร์ทหารของประเทศอาเซียน ก็ตั้งอยู่บนพื้นฐานว่า เราเตรียมพร้อมที่จะรบกับประเทศเพื่อนบ้าน ถ้ายังเป็นแบบนี้กันอยู่ ประชาคมอาเซียนก็เกิดขึ้นไม่ได้ หรือถ้าเกิดขึ้น ก็จะเป็นประชาคมแบบปลอมๆ ไม่ใช่ประชาคมที่แท้จริง ประชาคมที่แท้จริงจะต้องอยู่ด้วยความรักกัน ไม่หวาดระแวงกัน ไม่ได้พร้อมที่จะมารบกัน
นี่คือจุดอ่อนของประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน ไทยจะต้องผลักดันประเด็นเหล่านี้ : จะต้องแก้ความขัดแย้ง ลดความหวาดระแวงกัน จะต้องให้มีความไว้วางใจกัน และจะต้องมีความร่วมมือด้านการทหารมากขึ้น เป็นเรื่องแปลกแต่จริงว่า 40 ปีของอาเซียน ไม่เคยมีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมของอาเซียนเลย เพิ่งจะมีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนครั้งแรก เมื่อปี 2006 นี้เอง หมายความว่าเราไม่เคยมีความร่วมมือด้านทหารกันเลย ก็เพราะว่า เรายังหวาดระแวงซึ่งกันและกัน ต่อหน้าเราก็บอกว่าร่วมมือกัน ลับหลัง เราก็หวาดระแวงกัน


ส่วนเรื่องประชาคมเศรษฐกิจ เรื่องใหญ่คือ เราบอกว่า ปี 2015 จะจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนขึ้นมา เรากำลังจะมีตลาดร่วมอาเซียน แต่ถามว่า ตลาดร่วมคืออะไร ตลาดร่วมจริงๆหมายถึงต้องมี 4 เสรีคือ เสรีการค้า เสรีการบริการ เสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุน และเสรีในเรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงาน ถามว่า อาเซียนพร้อมแล้วหรือ ที่จะมี 4 เสรีนี้ คำตอบก็คือ เราไม่พร้อม อย่างเก่ง เราก็ได้ 2 ตัวแรก คือ เสรีการค้าและเสรีการบริการ ส่วนเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุน ก็ยังไม่พร้อม เสรีการเคลื่อนย้ายแรงงาน ก็ไม่พร้อม เพราฉะนั้นในปี 2015 เราก็ยังจะไม่มีตลาดร่วมอาเซียนที่สมบูรณ์แบบ เราจะมีตลาดร่วมแบบปลอมๆ คือเรามีแค่ 2 เสรี
ดังนั้น ไทยควรที่จะต้องมีบทบาทนำ ถึงแม้ในครั้งนี้อาจจะไม่ทันในฐานะที่เป็นประธาน แต่ไม่จำเป็นครับ เราไม่เป็นประธาน เราก็ผลักดันได้ ปีหน้าเวียดนามเป็นประธาน ไทยก็ยังเป็นสมาชิกอาเซียนอยู่ เราก็ยังผลักดันในเรื่องต่างๆเหล่านี้ได้ ถ้าเรามีความมุ่งมั่นที่จะทำ คือไทยต้องผลักดันการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ที่มีความสมบูรณ์อย่างแท้จริง

สำหรับ ประชาคมสังคมและวัฒนธรรม เรื่องใหญ่คือ เรื่องอัตลักษณ์ร่วมของอาเซียน เรื่องใหญ่คือ อาเซียนยังไม่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และประชาชนยังไม่มีความรู้ ยังไม่มีความตระหนักเกี่ยวกับอาเซียน นี่คือปัญหาใหญ่ของประชาคมสังคมและวัฒนธรรม ดังนั้น ไทยจะต้องพยายามหาวิถีทางและเป็นผู้นำในการสร้างอัตลักษณ์ร่วมของอาเซียน ผลักดันในเรื่องของการที่จะให้ภาคประชาชน ภาคประชาสังคม เข้ามามีบทบาทในกิจกรรมของอาเซียนอย่างเต็มที่

นอกจากนี้ ประเด็นหลักอีกเรื่องที่ไทยควรผลักดันในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ คือ การทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค
โดยสำหรับกรอบอาเซียน +1 นั้น ไทยควรผลักดันให้อาเซียนดำเนินยุทธศาสตร์ hub and spokes โดยมีอาเซียนเป็น hub หรือ เป็นดุมล้อ และประเทศคู่เจรจาต่าง ๆ เป็น spokes หรือ เป็นซี่ล้อ และยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนในความสัมพันธ์กับมหาอำนาจคือ อาเซียนจะต้องสร้างดุลยภาพแห่งอำนาจให้เกิดขึ้น แต่ขณะนี้ ความสัมพันธ์ยังไม่สมดุล โดยเฉพาะความสัมพันธ์กับสหรัฐฯ ยังไม่เข้มข้นเท่าที่ควร อาเซียนจึงน่าจะผลักดันให้มีการประชุมสุดยอดระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯ ครั้งแรกขึ้น และจัดทำ FTA สหรัฐฯ กับอาเซียน
สำหรับกรอบอาเซียน +3 ไทยควรผลักดันให้อาเซียนยังคงเป็นแกนหลักของอาเซียน +3 และผลักดันการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกให้เกิดขึ้นโดยเร็ว


สำหรับกรอบอาเซียน +6 หรือ เวที East Asia Summit (EAS) นั้น ไทยจะต้องให้อาเซียนระมัดระวังสำหรับพัฒนาการของ EAS เพราะ EAS นั้นเป็นเหมือนดาบสองคม ในแง่หนึ่ง ข้อดีของ EAS คือ จะเป็นเวทีที่ดึงมหาอำนาจอื่นเข้ามาถ่วงดุลจีน แต่ข้อเสียของ EAS คือ EAS ไม่สามารถพัฒนาไปเป็นประชาคมได้เพราะสมาชิกของ EAS ไม่มีอัตลักษณ์ร่วมกัน ดังนั้น หากอาเซียนให้ความสำคัญกับ EAS มากเกินไป EAS อาจจะกลายเป็นตัวการทำลายกระบวนการในการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกในที่สุด