วันอังคารที่ 6 กรกฎาคม พ.ศ. 2553

CICA : เวทีหารือด้านความมั่นคงในเอเชีย

CICA : เวทีหารือด้านความมั่นคงในเอเชีย
ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 57 ฉบับที่ 41 วันศุกร์ที่ 2 - วันพฤหัสบดีที่ 8 กรกฎาคม 2553

CICA เป็นเวทีหารือด้านความมั่นคงในเอเชีย แต่ชื่อไม่ค่อยคุ้น เพราะที่ผ่านมา ก็เงียบๆ ไม่ค่อยมีบทบาทที่โดดเด่น อย่างไรก็ตาม ในการประชุมสุดยอดครั้งล่าสุดที่ตุรกี เมื่อช่วงกลางเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา เวทีนี้ได้รับความสนใจมากขึ้น ดังนั้น คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะมาวิเคราะห์ภูมิหลังของ CICA ผลการประชุมสุดยอดที่ตุรกี และแนวโน้มของ CICA ในอนาคต
ภูมิหลัง

CICA ย่อมาจาก Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia เป็นเวทีพหุภาคีซึ่งเน้นด้านความมั่นคงในเอเชีย แนวคิดเรื่องการจัดตั้ง CICA ได้รับการผลักดันจากประธานาธิบดีของคาซัคสถาน คือ Nursultan Nazabayev ตั้งแต่ปี 1992 มีความปรารถนาที่จะจัดตั้งกลไกด้านความมั่นคงขึ้นในเอเชีย โดยเอเชียยังไม่มีกลไกหารือด้านความมั่นคงทั้งทวีป หลังจากที่ประธานาธิบดีคาซัคสถานเสนอเรื่องนี้ หลายประเทศในเอเชียได้ให้การสนับสนุน CICA จึงได้รับการจัดตั้งขึ้นมา โดยมีสมาชิกก่อตั้ง 16 ประเทศ ปัจจุบันมีเพิ่มขึ้นเป็น 20 ประเทศ นอกจากนี้ยังมี 7 ประเทศ และองค์การระหว่างประเทศ รวมถึง UN มีสถานะเป็นผู้สังเกตการณ์

การประชุมของ CICA จะมีการประชุมสุดยอดทุกๆ 4 ปี การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศทุกๆ 2 ปี นอกจากนั้น มีคณะกรรมการในระดับเจ้าหน้าที่อาวุโสประชุมอย่างน้อยปีละครั้ง และยังมีการตั้งคณะทำงานพิเศษขึ้นมาด้วย

วัตถุประสงค์หลักของ CICA คือ การเสริมสร้างมาตรการไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Confidence Building Measures (CBM) ซึ่งแบ่งออกเป็น 5 มิติด้วยกัน คือ มิติทางเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม มิติทางด้านมนุษย์ การต่อสู้กับภัยคุกคามใหม่ๆ และมิติทางด้านการเมืองการทหาร มีการดำเนินการในการพัฒนา CBM ไปบ้างแล้ว สมาชิก 11 ประเทศ อาสาสมัครที่จะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานในการดำเนินโครงการ CBM ในด้านต่างๆ โดยในด้านภัยคุกคามใหม่ๆ นั้น จะเน้นเรื่อง การก่อการร้าย การจัดการปัญหาพรมแดน การค้ามนุษย์ และอาชญากรรมข้ามชาติ

CICA มีสำนักงานเลขาธิการตั้งอยู่ที่เมือง Almaty ประเทศคาซัคสถาน สำหรับประเทศสมาชิกนั้นส่วนใหญ่จะเป็นประเทศในเอเชียกลางและตะวันออกกลาง อาทิ อัฟกานิสถาน อาเซอร์ไบจาน อิหร่าน อิสราเอล จอร์แดน คาซัคสถาน คีร์กิซสถาน ปากีสถาน ปาเลสไตน์ ทาจิกิสถาน ตุรกี UAE และอุซเบกิสถาน โดยมีประเทศจากภูมิภาคเอเชียตะวันออกเพียง 3 ประเทศ ได้แก่ จีน เกาหลีใต้ และไทย นอกจากนั้น ยังมีประเทศมหาอำนาจในเอเชียเข้าไปเป็นสมาชิกด้วย คือ อินเดีย และ รัสเซีย

การประชุมสุดยอดที่ตุรกี
สำหรับการประชุมสุดยอดครั้งล่าสุดซึ่งเป็นครั้งที่ 3 มีขึ้นที่เมืองอิสตันบูล ประเทศตุรกี ซึ่งได้รับมอบสถานะการเป็นประธาน CICA ต่อจากคาซัคสถาน โดยบุคคลสำคัญที่เข้าร่วมประชุม คือ Vladimir Putin นายกรัฐมนตรีของรัสเซียและผุ้นำจากประเทศสมาชิกต่างๆ อาทิ Mahmoud Ahmadinejad ผู้นำอิหร่าน สำหรับประเทศไทย ผมไม่แน่ใจ แต่คิดว่า นายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์คงไม่ได้ไปเข้าร่วมประชุม คิดว่าน่าจะเป็น คุณกษิต ภิรมย์ รัฐมนตรีต่างประเทศ

สำหรับผลการประชุมซึ่งจัดทำเป็นปฏิญญามีเนื้อหาสาระสำคัญ ดังนี้

• การก่อการร้าย
ที่ประชุมให้ความสำคัญอย่างมากต่อประเด็นการก่อการร้าย โดยในปฏิญญาได้กล่าวประณามการก่อการร้ายมทุกรูปแบบ และถือเป็นภัยคุกคามที่สำคัญที่สุดต่อความมั่นคงระหว่างประเทศ วิธีการในการต่อต้านการก่อการร้ายจะต้องเป็นความร่วมมือกันระหว่างทุกประเทศ โดยเน้นการแก้ที่รากเหง้าของปัญหา และเน้นบทบาทนำของ UN โดยที่ประชุมปรารถนาที่จะร่วมมือในการดำเนินยุทธศาสตร์ของ UN ในเรื่องนี้ ที่มีชื่อว่า UN Global Counter Terrorism Strategy และที่ประชุมจะผลักดันเดินหน้าในการเจรจาเพื่อร่างสนธิสัญญาเกี่ยวกับการก่อการร้ายระหว่างประเทศภายใต้กรอบของ UN

• อาวุธนิวเคลียร์
เรื่องที่ 2 ที่ที่ประชุมให้ความสำคัญเป็นพิเศษ คือ เรื่องปัญหาอาวุธนิวเคลียร์ โดยที่ประชุมรับทราบถึงการลงนามข้อตกลงระหว่างสหรัฐกับรัสเซีย ในการลดจำนวนหัวรบนิวเคลียร์ และรับทราบการจัดประชุม Nuclear Security Summit ที่กรุงวอชิงตัน ดีซี ในเดือนเมษายนที่ผ่านมา และการจัดประชุมที่อิหร่านภายใต้หัวข้อว่า “Nuclear energy for all, nuclear weapon for none” นอกจากนี้ ที่ประชุมสนับสนุนการจัดตั้งเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในภูมิภาคต่างๆ และเรียกร้องให้ประเทศที่มีอาวุธนิวเคลียร์ สนับสนุนเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ ที่ประชุมยินดีต่อการจัดตั้งเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียกลาง และความพยายามทำให้เขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

• ปาเลสไตน์
ที่ประชุมได้แสดงความห่วงใยต่อสถานการณ์ในตะวันออกกกลาง และได้เรียกร้องให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามข้อมติของ UN เพื่อนำไปสู่สันติภาพที่ยั่งยืนถาวรในภูมิภาค ด้วยการเดินหน้าเจรจาเพื่อจัดตั้งรัฐปาเลสไตน์ขึ้น ภายใต้ข้อมติของ UN เพื่อบรรลุการแก้ปัญหาที่เรียกว่า two state solution คือ การมีรัฐปาเลสไตน์อยู่คู่กับรัฐอิสราเอล

• อัฟกานิสถาน
อีกเรื่องที่เป็นปัญหาใหญ่ในภูมิภาคคือ สงครามในอัฟกานิสถาน ที่ประชุมตอกย้ำการสนับสนุนอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนของอัฟกานิสถาน และต้องการเห็นอัฟกานิสถานที่ปราศจากความรุนแรงและการก่อการร้าย โดยที่ประชุมพร้อมที่จะให้ความช่วยเหลืออัฟกานิสถาน รวมถึงความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรม ที่ประชุมมองว่า การแก้ปัญหาในอัฟกานิสถานควรจะให้ UN เล่นบทบาทนำร่วมกับองค์การระหว่างประเทศอื่นๆ

• บทบาทของ CICA
สำหรับบทบาทของ CICA นั้น ที่ประชุมตอกย้ำที่จะพัฒนา CICA ต่อไป ให้เป็นเวทีส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิก โดยเน้นให้ CICA มีบทบาทในการพัฒนา CBM ซึ่งในขณะนี้ กระบวนการพัฒนา CBM ได้เริ่มไปแล้วใน 10 สาขาด้วยกัน

ที่ประชุมยินดีต่อการที่ตุรกีรับหน้าที่เป็นประธาน CICA ต่อจากคาซัคสถาน และจะให้มีการหมุนเวียนเปลี่ยนตำแหน่งประธานทุกๆ 2 ปี
นอกจากนี้ ที่ประชุมยินดีที่มีความสนใจใน CICA มากขึ้น โดยได้มีการรับเอาเวียดนามและอิรักเข้ามาเป็นสมาชิกใหม่ และบังคลาเทศเป็นประเทศผู้สังเกตการณ์
สำหรับในการประชุมสุดยอดครั้งที่ 4 จะมีขึ้นในปี 2014 และการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศในปี 2012

บทวิเคราะห์
• ผมมองว่า CICA เป็นเวทีหารือด้านความมั่นคงในเอเชียที่เริ่มจะโดดเด่นขึ้นมา โดยดูจากประเทศสมาชิกและประเด็นหารือแล้ว อาจวิเคราะห์ได้ว่า วาระซ่อนเร้นของ CICA คือการจัดตั้งเวทีพหุภาคีที่จะเป็นอิสระจากการครอบงำจากสหรัฐ โดยเห็นได้ชัดจากผลการประชุมสุดยอด ในปัญหาโลกหลายๆ เรื่อง ไม่พูดถึงสหรัฐเลย แต่กลับเน้นบทบาทของ UN เป็นพิเศษ ทั้งในเรื่องการก่อการร้ายและการแก้ปัญหาอัฟกานิสถาน ก็เน้นบทบาท UN เป็นพิเศษ โดยไม่ได้พูดถึงบทบาทของสหรัฐเลย อย่างไรก็ตาม เวทีนี้พยายามหลีกเลี่ยงที่จะไม่ให้ถูกมองว่าเป็นเวทีต่อต้านสหรัฐ แต่ดูจากประเทศสมาชิกแล้ว เห็นชัดว่าหลายประเทศสมาชิก ก็เป็นประเทศที่ขัดแย้งกับสหรัฐอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอิหร่าน ผมมองว่า การเข้าร่วมประชุมของ Putin แสดงให้เห็นว่ารัสเซียให้ความสำคัญกับ CICA เป็นพิเศษ วิเคราะห์ได้ว่า รัสเซียต้องการหากลุ่มและเวทีที่จะมาถ่วงดุลอำนาจกับสหรัฐในการเมืองโลก เวที CICA ก็มีศักยภาพที่จะมาถ่วงดุลอำนาจสหรัฐ

• สำหรับประเด็นปัญหาที่ CICA ให้ความสำคัญเป็นพิเศษ เห็นได้ชัดว่า เป็นการสะท้อนความสนใจของประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ ซึ่งเป็นประเทศจากเอเชียกลางและตะวันออกกลางเป็นหลัก โดยการเน้นปัญหาการก่อการร้ายและการแบ่งแยกดินแดนนั้น เราก็รู้กันอยู่ว่า ในเอเชียกลางและตะวันออกกลาง รวมทั้งในรัสเซีย ปัญหาการก่อการร้ายและกลุ่มแบ่งแยกดินแดน เป็นปัญหาใหญ่ของรัฐบาลเหล่านี้

• สำหรับแนวโน้มพัฒนาการของ CICA ในอนาคตนั้น ผมคิดว่า โดยเหตุที่ CICA ตั้งเป้าจะเป็นเวทีหารือของทวีปเอเชียทั้งทวีป จึงมีปัญหาในเรื่องสมาชิกที่ไม่มีความสมดุล คือ ส่วนใหญ่เป็นเอเชียกลางและตะวันออกกลาง มีประเทศจากภูมิภาคเอเชียตะวันออกเพียงไม่กี่ประเทศ CICA จึงไม่สามารถที่จะพูดได้เต็มปากว่า เป็นเวทีหารือของทวีปเอเชียทั้งทวีปได้อย่างแท้จริง

ปัญหานี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วกับเวทีที่ไทยได้เคยผลักดันในสมัยรัฐบาลทักษิณ คือเวที ACD หรือ Asia Cooperation Dialogue ซึ่งไทยในตอนนั้น พยายามผลักดันให้เป็นเวทีหารือของทวีปเอเชียทั้งทวีป แต่ในที่สุด ก็ประสบปัญหา เพราะ ACD เป็นเวทีหารือที่ใหญ่เกินไป สมาชิกไม่สมดุล ประเทศในเอเชียมีความหลากหลายและแตกต่างกันมาก จึงทำให้หาจุดร่วมหรือผลประโยชน์ร่วมกันได้ยากมาก จึงทำให้ ACD ในระยะหลังๆ ก็แผ่วลงไปเยอะ แทบจะไม่มีใครพูดถึงอีกแล้วในปัจจุบัน ผมมองว่า CICA อาจจะประสบชะตากรรมเช่นเดียวกับ ACD

ในระยะยาว CICA อาจจะทำได้แค่เป็นเพียงเวทีหารืออย่างหลวมๆ และในประเด็นกว้างๆ แต่คงไม่สามารถพัฒนาไปเป็นองค์กรหรือประชาคมที่มีความเข้มแข็งได้ CICA อาจจะยังคงมีประโยชน์อยู่บ้างสำหรับมหาอำนาจใหม่ ที่จะใช้ CICA เป็นเวทีในการถ่วงดุลกับสหรัฐในอนาคต