ข้อเสนอการจัดตั้งประชาคมเอเชียแปซิฟิคของออสเตรเลีย

ลงในสยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์
วันศุกร์ที่ 10- วันพฤหัสบดีที่ 16 กรกฎาคม 2552

ข้อเสนอการจัดตั้งประชาคมเอเชียแปซิฟิคของออสเตรเลีย

เมื่อเร็ว ๆ นี้นายกรัฐมนตรีของออสเตรเลีย Kevin Rudd ได้กล่าวสุนทรพจน์ ในการประชุม Shangri-la Dialogue ที่สิงคโปร์ โดยได้พยายามผลักดันข้อเสนอการจัดตั้งประชาคมเอเชีย
แปซิฟิค หรือ Asia Pacific Community (จะเรียกย่อว่า APC) คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้จะวิเคราะห์ถึงข้อเสนอ APC ดังกล่าว ดังนี้

ข้อเสนอ APC

ในตอนต้นของสุนทรพจน์ Rudd ได้พยายามชักแม่น้ำทั้ง 5 คือพยายามบอกถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการจัดตั้งกลไกในภูมิภาคใหม่ขึ้นมา โดยพยายามอ้างว่า ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาค โดยเฉพาะระหว่างมหาอำนาจต่าง ๆ กำลังมีแนวโน้มขัดแย้งมากขึ้นและอาจจะนำไปสู่ความไร้เสถียรภาพ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการสร้างสถาบันใหม่ขึ้นมา
Rudd อ้างว่า ในศตวรรษที่ 20 มหาอำนาจในยุโรปขัดแย้งกัน แต่ก็ไม่มีสถาบันในภูมิภาคที่จะมาแก้ไขความขัดแย้ง จึงนำไปสู่ความขัดแย้งและสงคราม ดังนั้น เราจะต้องเลือกระหว่างความร่วมมือหรือความขัดแย้ง เราจะต้องเลือกระหว่างการแสวงหากรอบสถาบันความมั่นคงร่วมกันในภูมิภาค หรือจะปล่อยให้ความขัดแย้งระหว่างรัฐต่าง ๆ รุนแรงมากขึ้น เราจำเป็นต้องมีการจัดการความสัมพันธ์ โดยเฉพาะระหว่างสหรัฐ ญี่ปุ่น จีน และอินเดีย ดังนั้น สิ่งท้าทายทางด้านความมั่นคงดังกล่าว จึงจำเป็นจะต้องมีกลไกความร่วมมือ และเราต้องการกลไกที่จะรวมเอาผู้นำของประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาค ซึ่งรวมถึงอินโดนีเซีย อินเดีย จีน ญี่ปุ่น สหรัฐ และประเทศอื่น ๆ และควรจะเป็นเวทีที่หารือได้ครอบคลุมทุกเรื่อง ทั้งความมั่นคง เศรษฐกิจและการเมือง
Rudd อ้างว่า ขณะนี้ยังไม่มีองค์กรในภูมิภาคที่จะครอบคลุมประเด็นปัญหาในทุกเรื่อง ดังนั้น Rudd จึงได้เสนอ การจัดตั้งประชาคมเอเชียแปซิฟิค หรือ Asia Pacific Community (APC)
และ APC จะทำให้กระบวนการบูรณาการในภูมิภาคเดินหน้าต่อไปได้ ในระยะยาว APC จะทำให้เกิดประชาคมความมั่นคงขึ้นในภูมิภาค

Rudd ได้บอกว่า ดังนั้น เขาจึงได้แต่งตั้งทูตพิเศษ คือ Richard Woolcott ซึ่งเป็นบุคคลสำคัญที่ทำให้ APEC เกิดขึ้นเมื่อ 20 ปีมาแล้ว และ Woolcott ได้เดินทางไปประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเพื่อพยายามขายไอเดีย APC และออสเตรเลียกำลังจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมเพื่อแสวงหาลู่ทางการจัดตั้ง APC ขึ้นในเร็ว ๆ นี้

บทวิเคราะห์

ผมจะวิเคราะห์ข้อเสนอ APC ของออสเตรเลีย โดยจะแบ่งประเด็นต่าง ๆ ดังนี้
• คำถามแรกที่ผมอยากจะวิเคราะห์คือ ทำไมถึงต้องเป็นออสเตรเลียที่เสนอ APC คำตอบคือ ออสเตรเลียเคยเป็นตัวตั้งตัวตีจัดตั้ง APEC เมื่อ 20 ปีที่แล้ว แต่ในระยะหลัง APEC เสื่อมลงไปมาก ดังนั้น ออสเตรเลียจึงต้องผลักดันข้อเสนอใหม่ขึ้นมาแทน APEC ปัญหาใหญ่ของ ออสเตรเลียคือในโลกที่กำลังมีแนวโน้มการรวมกลุ่มระหว่างประเทศ แต่ออสเตรเลียตกอยู่ในที่นั่งลำบาก เพราะไม่มีกลุ่ม เอเชียไม่ยอมรับว่าออสเตรเลียเป็นส่วนหนึ่งของเอเชีย ถึงแม้ออสเตรเลียจะเป็นส่วนหนึ่งของโลกตะวันตก แต่ยุโรปกับอเมริกาก็อยู่ไกลจากออสเตรเลียมาก ออสเตรเลียจึงไม่สามารถไปรวมกลุ่มกับยุโรปและอเมริกาได้ ออสเตรเลียจึงกำลังจะถูกโดดเดี่ยว ออสเตรเลียจึงต้องพยายามผลักดันให้ออสเตรเลียกลายเป็นส่วนหนึ่งของเอเชียหรือของภูมิภาคที่ออสเตรเลียเรียกว่า ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิค
ออสเตรเลียจึงได้ผลักดัน APEC ขึ้นมา และตอนนี้ก็ได้มาผลักดัน APC ซึ่งหากมีการจัดตั้งประชาคมเอเชียแปซิฟิคขึ้นจริง ออสเตรเลียก็จะเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมดังกล่าว

• ผมไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้ง APC โดยมีหลายเหตุผลด้วยกัน เหตุผลแรกคือ APC จะกลายเป็น APEC 2 ตลอดเวลา 20 ปีที่ผ่านมา เราเห็นแล้วว่า APEC ถูกครอบงำโดยมหาอำนาจ โดยเฉพาะสหรัฐ และอาเซียนแทบจะไม่มีบทบาทใน APEC และอาเซียนก็คงจะไม่มีบทบาทใน APC เช่นกัน

• อีกประเด็นที่น่าวิตก คือ APC จะทำให้ความสำคัญของอาเซียนลดลงและอาเซียนจะถูกบดบัง เพราะ APC ใหญ่กว่าอาเซียน สมาชิกก็ซ้อนกัน ความร่วมมือก็ซ้อนกัน ถ้ามี APC แล้วก็ไม่จำเป็นต้องมีอาเซียน

• ปัญหาใหญ่ของ APC คือการขาดอัตลักษณ์ร่วม (ซึ่งก็คือปัญหาใหญ่ของ APEC) ถ้าเราจะถามว่า APC คือกลุ่มของประเทศอะไร คำตอบก็คือ กลุ่มของประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิค แต่ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิคนั้นมีความหมายอย่างไร มีอะไรที่จะเป็นจุดร่วมกันของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิค จุดร่วมกันอย่างเดียว คือ เป็นประเทศที่ตั้งอยู่ริมมหาสมุทรแปซิฟิค ด้วยกันเท่านั้นเอง แต่ประวัติศาสตร์การมีส่วนร่วมกันน้อยมาก หากจะเปรียบเทียบกับสหภาพยุโรปที่รวมกันได้ ที่มีความร่วมมือกันอย่างลึกซึ้ง ก็เพราะความเป็นยุโรปด้วยกัน ซึ่งเป็นอัตลักษณ์ร่วมที่สำคัญสำหรับการรวมกลุ่ม การที่อาเซียนรวมกันได้ก็เพราะเราเป็นประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ด้วยกัน แล้วอะไรเป็นอัตลักษณ์ร่วมของ APC คำตอบคือ APC ไม่มีอัตลักษณ์ร่วม ซึ่งจะเป็นปัญหาใหญ่ที่ทำให้กรอบความร่วมมือนี้พัฒนาไปได้ยาก นำไปสู่การขาดวัตถุประสงค์ร่วมกัน การขาดอัตลักษณ์ร่วมทำให้การจัดตั้งประชาคมเอเชียแปซิฟิคเป็นไปไม่ได้

• และอีกเหตุผลที่ผมไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้ง APC คือ ขณะนี้ในภูมิภาคมีองค์กร กลไก อยู่มากมายอยู่แล้ว ตั้งแต่อาเซียน อาเซียน + 3 อาเซียน +6(หรือที่เรียกว่า EAS) มีกรอบการประชุมใหญ่ที่เรียกว่า ASEAN Regional Forum หรือ ARF และก็ยังมี APEC อยู่แล้วด้วย การตั้ง APC ขึ้นมาก็จะเป็นการซ้ำซ้อนกับกลไกเดิมที่มีอยู่แล้ว

• ผมมองว่า วาระซ่อนเร้นที่สำคัญของออสเตรเลีย ในการผลักดัน APC คือ การที่ออสเตรเลียและตะวันตก จะใช้ APC ในการเป็นตัวกันไม่ให้ประเทศในเอเชียรวมกลุ่มกัน โดยไม่มีประเทศตะวันตก ซึ่งหากเอเชียรวมกลุ่มกันได้สำเร็จ ก็จะส่งผลกระทบอย่างใหญ่ต่อการครองความเป็นเจ้าของสหรัฐและตะวันตก และจะทำให้อิทธิพลของสหรัฐและตะวันตกลดลงเป็นอย่างมากในภูมิภาค ดังนั้นการผลักดันเวทีพหุภาคีซ้อน ๆ กันหลายเวทีแข่งกับอาเซียน คือ APC และ APEC จะเป็นอุปสรรคต่อการรวมตัว รวมกลุ่มกันของประเทศในเอเชีย

• ผมมองว่า ขณะนี้ตะวันตกซึ่งมีออสเตรเลีย และสหรัฐรวมอยู่ด้วย กำลังหวั่นวิตกต่อการรวมตัวของประเทศเอเชียตะวันออก โดยเฉพาะในกรอบอาเซียน + 3 ซึ่งไม่มีสหรัฐและออสเตรเลีย ถ้ากรอบอาเซียน +3 พัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก ก็จะกลายเป็นขั้วใหม่ขึ้นมา เศรษฐกิจโลกจะแบ่งเป็น 3 ขั้วอย่างชัดเจน โดยขั้วเอเชียตะวันออกจะมีพลังทางเศรษฐกิจไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าสหรัฐและยุโรป ดังนั้น การรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออก ในกรอบอาเซียน + 3 (ซึ่งจะมีอาเซียน จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้) จะท้าทายอำนาจของตะวันตกเป็นอย่างมาก ตะวันตก สหรัฐ และออสเตรเลีย จึงพยายามป้องกันไม่ให้เกิดการรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออก สหรัฐเคยเผยว่า กำลังพยายามทำให้การรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออก เป็นส่วนหนึ่งของกรอบความร่วมมือที่ใหญ่กว่า ซึ่งข้อเสนอ APC ของออสเตรเลียก็จะเข้าทางสหรัฐพอดี

• ได้มีนักวิชาการตะวันตกบางคน เสนอว่า การจัดตั้งสถาบันใหม่ขึ้นมา อาจจะลำบาก ดังนั้น จึงได้เสนอว่าให้ใช้กลไกเดิมที่มีอยู่แล้ว เป็นฐานในการจัดตั้ง APC โดยมีข้อเสนอให้ใช้ EAS เป็นฐาน แต่ผมก็ไม่เห็นด้วยที่ไทยหรืออาเซียนจะสนับสนุน EAS ให้พัฒนาไปเป็น APC เราต้องระมัดระวังในเรื่องพัฒนาการของ EAS เพราะ EAS นั้นเป็นเหมือนดาบสองคม ในแง่หนึ่ง ข้อดีของ EAS คือ จะเป็นเวทีที่จะดึงมหาอำนาจอื่นเข้ามาถ่วงดุลจีน แต่ข้อเสียของ EAS คือ EAS ไม่สามารถพัฒนาไปเป็นประชาคมได้ เพราะสมาชิก EAS ไม่มีอัตลักษณ์ร่วมกัน ดังนั้น หากอาเซียนให้ความสำคัญกับ EAS มากเกินไป EAS อาจกลายเป็น Trojan horse เป็นตัวการที่จะมาทำลายกระบวนการในการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออกในที่สุด

• ดังนั้น จุดยืนของไทยและอาเซียนคือ การคัดค้านการจัดตั้ง APC โดยไทยและอาเซียนควรตอกย้ำจุดยืน ที่จะทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียน คือ การผลักดันการจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้นโดยเร็ว ส่งเสริมความสัมพันธ์กับมหาอำนาจในกรอบอาเซียน + 1 สำหรับในกรอบอาเซียน +3 ก็ต้องรีบผลักดันการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออก และสำหรับ ARF ก็ควรจะต้องปรับบทบาทใหม่ โดยขยายบทบาทของ ARF ให้ครอบคลุมการหารือในทุก ๆเรื่อง และอาจยกระดับการประชุมเป็นการประชุมสุดยอด สมาชิกของ ARF ก็มีถึง 27 ประเทศซึ่งครอบคลุมประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิคอยู่แล้ว ดังนั้น การปรับปรุงบทบาทของ ARF จะทำให้ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้ง APC ขึ้นมาเลย