อาเซียนกับปัญหาพม่า

อาเซียนกับปัญหาพม่า
ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ.2553

ปัญหาพม่า : ผลกระทบต่ออาเซียน
ตลอดสิบกว่าปีที่ผ่านมา เราเห็นแล้วว่า การที่พม่าเข้าเป็นสมาชิกอาเซียน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนในทางลบ พม่ากลายเป็นแกะดำ ตะวันตกก็บอยคอตอาเซียน ยุโรปไม่ยอมเจรจากับเรา ภาพลักษณ์ของอาเซียนเสียหายมาก อเมริกาไม่ยอมประชุมสุดยอดกับอาเซียน ไม่อยากจับมือกับผู้นำทหารพม่า พม่าเข้ามาเป็นตัวฉุด ในเรื่องการบูรณาการทางเศรษฐกิจ ก็ฉุด ในเรื่องการพัฒนาไปเป็นประชาคมอาเซียน พม่าก็เป็นตัวฉุด กลไกสิทธิมนุษยชน พม่าก็เป็นตัวฉุด เพราะที่ได้กลไกหน้าตาแบบนี้ เชื่อได้เลยว่า พม่าอยู่เบื้องหลังในการตัดแขนตัดขาของกลไก การที่ได้กฎบัตรอาเซียนที่ไม่ได้เรื่อง ผมว่า เป็นเพราะพม่า เพราะเป็นไปตามระบบฉันทามติ เวลาจะร่างกฏบัตรขึ้นมา ทุกมาตรา พม่าต้องโอเค ทุกถ้อยคำ พม่าต้องโอเค ถ้ายกมือค้านขึ้นมา ก็ต้องตัดออก ผมเดา เลยว่า พม่าเป็นคนตัด ในเรื่องที่ว่า บางเรื่องต้องโหวต พม่าก็ไม่เอา ข้อเสนอที่จะให้ประเทศที่ละเมิดกฎบัตรอาเซียน จะต้องมีการลงโทษ พม่าก็ตัดออก ส่วนในกรณีที่จะขับออกจากการเป็นสมาชิกได้หรือไม่ การเป็นสมาชิกภาพจะถูกถอดถอนได้หรือไม่ ก็ไม่มีปรากฏอยู่ในกฎบัตร ส่วนในเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ผมเดาว่า พม่าคงยืนยันว่า จะต้องใส่ไว้ในกฎบัตร

บทบาทของอาเซียน
ไม่ค่อยมีอะไรเป็นรูปธรรม ย้อนกลับไป ก่อนพม่าเข้าเป็นสมาชิก เกือบ 20 ปี อาเซียนยืนยันในนโยบาย Constructive Engagement คือไม่คว่ำบาตร แต่หลังจากพม่าเข้าเป็นสมาชิก ก็ไม่มีอะไรดีขึ้น กลับแย่ลง ในเรื่องสิทธิมนุษยชน ในอดีต อาเซียนไม่เคยมีอะไรที่เป็นทางการเกี่ยวกับพม่า ในแถลงการณ์ร่วม อาเซียนไม่มีเรื่องพม่า แต่ปี 20001 เริ่มมีการพูดถึงเรื่องพม่า แรกๆ ออกมาในทำนอง พม่าต้องมาสรุปให้ฟังว่า พัฒนาการไปถึงไหนแล้ว อาเซียนกระตุ้นให้มีการปรองดองในชาติ ให้มีการเดินหน้าไปสู่ประชาธิปไตย หลังๆ สถานการณ์แย่ลงไป ตะวันตกบีบมากขึ้น กระแสโลกชัดเจนขึ้นในเรื่องนี้ อาเซียนก็ชัดเจนขึ้น ได้บีบพม่ามากขึ้น

ปี 2006 พม่าควรเป็นประธานอาเซียน แต่ถูกตะวันตกบีบ แล้วอาเซียนก็บีบพม่าให้สละการเป็นประธานอาเซียน อันนี้ ถือเป็นการบีบทางอ้อม ในอดีต มีการส่งผู้แทนอาเซียนเข้าไป รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่เป็นประธานอาเซียนเคยมีบทบาท ไทยมีบทบาทในการจัดการประชุม Bangkok Process แต่การประชุมนี้อยู่นอกกรอบอาเซียน แต่จัดประชุมได้แค่ครั้งเดียว เพราะพม่าไม่มาเข้าร่วมประชุม ในที่สุดก็เลยหยุดไป

ในปี 2007 ที่มีการประท้วง มีแถลงการณ์รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนออกมาประณามพม่า แต่หลังจากนั้น ก็ไม่ได้ทำอะไรต่อ

อุปสรรคจำกัดบทบาทของอาเซียนคือ เรื่องผลประโยชน์ของประเทศสมาชิกอาเซียนกับพม่า เช่น ไทยซื้อก๊าซธรรมชาติจากพม่า ไฟฟ้าที่ไทยใช้อยู่ ก็มาจากพม่า การค้า ทั้งไทย มาเลเซีย สิงคโปร์ ก็แบบเดียวกันหมด มีผลประโยชน์กับพม่า เราเลยพูดไม่ออก กลัวว่า ถ้าเล่นไม้แข็งแล้ว เขาจะเลิกค้าขายกับเรา เราก็จะยุ่ง ตลอดเวลาที่ผ่านมา โดยเฉพาะในสมัยรัฐบาลทักษิณ ไม่เคยพูดอะไรเลย เพราะยึดผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก

พอมาถึงรัฐบาลชุดนี้ เปลี่ยนไปเหมือนกัน ได้หันมาให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชนมากขึ้น เริ่มพูดมากขึ้น เลยมีปัญหากระทบกระทั่งกัน
และยังมีเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ซึ่งปรากฏอยู่ในกฎบัตรอาเซียน เป็นหลักการพื้นฐานของกฎบัตรอาเซียนว่า จะไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน

มีคำถามว่า หลักการมีการะบุไหมว่า จะตีความตรงจุดไหนว่า เป็นการแทรกแซงกิจการภายใน คำตอบคือ ไม่มีการระบุไว้ ถูกเขียนด้วยหลักการกว้างๆ ดังนั้น หากจะตีความแบบเคร่งครัดแล้ว การที่อาเซียนพูดเรื่องพม่าในปัจจุบัน ถือเป็นการแทรกแซงกิจการภายใน ฉะนั้น ในหลักการเขียนเอาไว้แต่การปฏิบัติ ถือว่าแทรกแซงอยู่แล้ว เพราะเวลาประชุม ทุกที ก็พูดถึงเรื่องประชาธิปไตยในพม่า ซึ่งเป็นเรื่องภายในของเขา ถือว่าแทรกแซง แต่พม่าก็ยอม เพราะฉะนั้น ในทางทฤษฎี ในหลักการ กับการปฏิบัติ ต่างกัน โดยปริยาย มีการแทรกแซงอยู่ แต่จะรับได้ถึงขั้นไหน ในการแทรกแซงของอาเซียน เป็นการแทรกแซงทางการทูต โดยการนำเรื่องพม่ามาพูดคุยว่า จะต้องทำอะไรบ้าง เดินหน้าอย่างไรบ้าง แต่คงไม่มากไปกว่านี้ คงไม่ถึงการคว่ำบาตร การลงโทษ ในระดับนั้น คงไม่กล้าทำ

ยังมีการถกเถียงว่า เราจะทำอย่างไรได้ ถ้าเราไม่ติดต่อ ไม่ปฏิสัมพันธ์ เราจะคว่ำบาตรพม่าเลยใช่ไหม เราจะลงโทษใช่ไหม หลายๆ ประเทศก็ถามว่า การคว่ำบาตร การลงโทษ จะได้ผลไหม และชี้ไปที่ตะวันตก สหรัฐ คว่ำบาตรพม่า แต่ก็ไม่ได้ผลอะไร

บทบาทของคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนอาเซียน
คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน ไม่น่าจะทำอะไรได้ เพียงตั้งขึ้นมาให้ภาพลักษณ์ของอาเซียนดูดีในสายตาประชาคมโลก ให้เราไม่กลายเป็นองค์กรเถื่อน ที่ไม่เคยพูดถึงเรื่องสิทธิมนุษยชน ผมว่า อาเซียนเหมือนทำมาหลอก เพราะในทางปฏิบัติ คณะกรรมาธิการชุดนี้ คงทำอะไรไม่ได้ และใน TOR ก็ไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ ที่จะไปทำอะไรอยู่แล้ว มีแค่ promotion แต่ไม่มี protection
promotion คือ ส่งเสริมให้ประชาชนรู้จักสิทธิมนุษยชนมากขึ้น ส่งเสริมให้อาเซียนไปลงนามปฏิญญาต่างๆ แต่ในเรื่อง protection ไม่มี คือเมื่อเกิดการละเมิดขึ้นมา คณะกรรมาธิการก็ทำอะไรไม่ได้ ทำได้แค่ report รับเรื่องร้องเรียนก็ไม่ได้ ไต่สวนก็ไม่ได้ ออกมาตรการอะไรก็ไม่ได้

โอกาสที่จะทำ protection ได้ ในอนาคต คงต้องรออีกนาน เพราะ TOR ในขณะนี้ ไม่มีช่องที่เปิดให้เล่นบท protection น้อยมาก และจำกัดมาก

การที่จะเอากลไกนี้ ไปแก้ไขเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนในพม่า จึงเป็นไปไม่ได้ และอีก 5 ปี จึงจะมีการทบทวนตัวกลไกนี้ มันนานไป กลไกนี้ อาจต้องรอไปเป็นสิบๆ ปี ถึงจะพัฒนาไปกว่านี้

บทบาทของอาเซียนในปัจจุบัน
ท่าทีตะวันตกที่เปลี่ยนไป คือ ท่าทีของสหรัฐ เป็นเพราะนโยบายของโอบามาที่แตกต่างจากบุช โอบามาเป็นเสรีนิยม มองโลกในแง่ดี อยากลองคุยกับพม่า เริ่มที่จะเจรจา เริ่มมีปฏิสัมพันธ์ ตอนนี้ มีการทบทวนนโยบายว่า ที่ผ่านมา การคว่ำบาตรไม่ได้ผล ตอนนี้ อยากเริ่มปฏิสัมพันธ์ดูบ้าง ตอนนี้ ใช้นโยบายแบบผสมผสาน คือ ทั้งปฏิสัมพันธ์ ทั้งคว่ำบาตร คือ ปฏิสัมพันธ์ไป แต่มีการคว่ำบาตรอยู่ ถ้ามีการปรับปรุงพฤติกรรมให้ดีขึ้น ก็อาจจะมีการคว่ำบาตรน้อยลง

ในส่วนของอาเซียน ยังไม่มีอะไรที่ชัดเจน ในแง่ท่าที ยังเดิมๆ และอาจจะแย่ลงด้วยซ้ำ หากดูจาก ผลการประชุมต่างๆ ท่าทีของอาเซียน เริ่มถอยหลังลงคลอง จากที่เคยกล้าประณามพม่า แต่ปีที่แล้ว อาเซียนได้พูดออกมาในทำนองว่า ถือว่าเป็นเรื่องภายในของพม่า อาเซียนพร้อมที่จะร่วมมือกับพม่า และ UN ควรจะมีบทบาทในการเข้าไปมีส่วนช่วยตรงนี้ ซึ่งคล้ายกับว่า อาเซียนเริ่มที่จะถอยออกมาในเรื่องนี้ ซึ่งเหตุผล อาจจะมาจากการอยากที่จะให้เวลากับพม่า เพราะในปีนี้ พม่ากำลังจะจัดการเลือกตั้ง นอกจากนี้ ตอนที่พม่าเอาอองซาน ซูจี ไปขึ้นศาล อาเซียนก็ไม่ได้ประกาศอะไรออกมาเลย มีเพียงแค่ไทย ที่ออกมาประกาศในฐานะประธานอาเซียน แต่สิ่งที่ประกาศไป ก็ไม่ใช่ท่าทีอย่างเป็นทางการของอาเซียน
ล่าสุด ในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 16 ที่เวียดนาม อาเซียนก็ยังคงมีท่าทีเดิมๆ คือ พยายามจะประนีประนอมกับรัฐบาลทหารพม่า ถึงแม้ว่าขณะนี้กำลังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่า การเลือกตั้งในพม่าในปีนี้ จะมีลักษณะการเลือกตั้งที่หลอกคนดู และการเลือกตั้งจะเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลเผด็จการทหารพม่าต่อไป แต่อาเซียนก็ไม่สามารถที่จะกดดันให้รัฐบาลทหารพม่าปรับเปลี่ยนพฤติกรรมในเรื่องนี้ได้ ไม่มีหลักประกันว่า การเลือกตั้งจะเป็นไปอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรม และภายใต้กฎหมายเลือกตั้ง อองซาน ซูจี จะไม่สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ พรรค NLD ก็ได้ประกาศบอยคอตการเลือกตั้งแล้ว นอกจากนี้ ได้มีข่าวออกมาว่าทางอาเซียนต้องการส่งผู้แทนไปสังเกตการณ์เลือกตั้ง แต่ทางรัฐบาลพม่าก็ไม่ยอม

จริงๆ แล้วมีหลายวิธีที่จะแก้ปัญหา นอกจากการออกแถลงการณ์ เราไม่เคยมีการลองใช้ไม้แข็งกับพม่า ในเรื่องของการคว่ำบาตร อาจจะเริ่มจากการคว่ำบาตรอย่างอ่อนๆ หรือคว่ำบาตรทางการทูต เช่น ไม่ให้พม่าเข้าประชุมอาเซียน หรือไม่ให้พม่าจัดการประชุมอาเซียน เราไม่เคยทำ ในอดีต จะมีการส่งผู้แทนพิเศษไปพม่า แต่ในระยะหลังๆ ไม่มีเลย และยังมีวิธีที่เราจะทำได้แต่ไม่เคยทำ คือ การผลักดันให้มีการประชุมพหุภาคีในเรื่องของพม่า มีอาเซียน UN สหรัฐ จีน อินเดีย ที่ควรจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา

บทบาทของอาเซียนในอนาคต
ผมว่า แนวโน้มอาเซียนน่าจะมีบทบาทมากขึ้น เพราะเรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นสากล พม่าในฐานะที่เป็นประเทศสมาชิกในอาเซียน และเป็นประเทศเล็ก ที่ต้องพึ่งพาประเทศอื่นๆ ฉะนั้น จะถูกกดดันมากขึ้นเรื่อยๆ ในเรื่อง ประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน ผมมองว่า แนวโน้ม อาเซียนกำลังจะมีบทบาทมากขึ้น ผมคิดว่า มีทั้งปัจจัยภายนอกและปัจจัยภายใน

ปัจจัยภายนอก คือ กระแสสากล เรื่องสิทธิมนุษยชน เป็นเรื่องสากล อาเซียนอยู่เฉยๆ ก็ลำบาก อาเซียนจะต้องมีบทบาทมากขึ้น
ขณะเดียวกัน ภายในอาเซียนเอง ก็เกิดการเปลี่ยนแปลงในเรื่องประชาธิปไตย อย่างประเทศที่สมัยก่อนเป็นเผด็จการ เช่น มาเลเซีย สิงคโปร์ จุดยืนเริ่มเปลี่ยนมาเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น อินโดนีเซีย ก็เป็นประชาธิปไตย ฟิลิปปินส์ ไทย ก็เหมือนกัน แม้กระทั่งเวียดนาม ก็มีแนวโน้มว่า พยายามที่จะเปลี่ยนเช่นกัน อันนี้ผมคิดว่า เมื่อหลายๆ ประเทศเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น จะเป็นพลังทำให้อาเซียนมีบทบาทในด้านนี้มากขึ้น