ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 19

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 19

ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ฉบับวันศุกร์ที่ 25 พฤศจิกายน– วันพฤหัสบดีที่ 1 ธันวาคม 2554

คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งล่าสุด ที่บาหลี อินโดนีเซีย ที่เพิ่งประชุมไปเมื่อวันที่ 17-19 พฤศจิกายน ดังนี้

การจัดการภัยพิบัติ

เรื่องแรกที่เป็นไฮไลท์ของการประชุมในครั้งนี้ คือ การหารือในเรื่องการจัดการภัยพิบัติในภูมิภาค โดยเฉพาะหลังจากเกิดเหตุการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่ในหลายประเทศสมาชิกอาเซียน โดยเฉพาะในไทย กัมพูชา และเวียดนาม

ในเอกสารผลการประชุมกล่าวว่า ที่ประชุมยินดีที่ได้มีการลงนามข้อตกลงการจัดตั้งศูนย์จัดการภัยพิบัติของอาเซียนขึ้น ซึ่งมีชื่อภาษาอังกฤษว่า ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management (AHA Centre) โดยได้มีการเปิดศูนย์ AHA Centre อย่างเป็นทางการ ในวันที่ 17 พฤศจิกายน เพื่อเป็นกลไกความร่วมมือการจัดการภัยพิบัติในภูมิภาค นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้ตกลงที่จะเพิ่มบทบาทให้กับเลขาธิการอาเซียน ให้ทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม (Humanitarian Assistance Coordinator)

เกี่ยวกับเรื่องนี้ ผมมองว่า กลไกต่างๆเหล่านี้ของอาเซียนเข้าทำนอง “วัวหายล้อมคอก” โดยในช่วงวิกฤตน้ำท่วม โดยเฉพาะที่เกิดในไทย อาเซียนไม่มีบทบาทอะไรเลย นับเป็นความล้มเหลวของอาเซียนอีกครั้งหนึ่ง ที่เมื่อเกิดวิกฤต อาเซียนก็ไม่สามารถช่วยเหลือประเทศสมาชิกได้ และผมก็ไม่แน่ใจว่า AHA Centre ในอนาคต จะมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด ในการที่จะจัดการกับภัยพิบัติในภูมิภาค แต่จากประสบการณ์ที่ผ่านมา ผมเดาว่า ศูนย์ดังกล่าวไม่น่าจะมีประสิทธิภาพ

ปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

สำหรับไฮไลท์ของการประชุมสุดยอดอาเซียนกับประเทศคู่เจรจานั้น เรื่องสำคัญ คือ การประชุมสุดยอดระหว่างอาเซียนกับจีนโดยอาเซียนได้เน้นถึงความสำคัญของปฏิญญาแก้ไขปัญหาทะเลจีนใต้ ปี 2002 คือ Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea (DOC) อาเซียนได้เน้นการแปลง DOC ไปสู่การปฏิบัติ และพัฒนาไปสู่การจัดทำ Regional Code of Conduct อาเซียนยินดีที่ได้มีการจัดทำ Guidelines สำหรับการแปลง DOC ไปสู่การปฏิบัติ ในระหว่างการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับจีน ในช่วงเดือนกรกฎาคม อาเซียนและจีนควรจะเดินหน้าจัดทำโครงการและกิจกรรมความร่วมมือภายใต้ DOC และยินดีที่ได้มีการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียน-จีน เกี่ยวกับเรื่องนี้

ผมมองว่า จีนและอาเซียนไม่อยากให้ความขัดแย้งนี้ลุกลามบานปลาย จึงพยายามหันกลับมาเจรจา แต่ความขัดแย้งก็ยังคุกรุ่นและยังล่อแหลมอยู่ โดยเฉพาะระหว่างจีนกับเวียดนาม และจีนกับฟิลิปปินส์ แต่ตัวแปรสำคัญที่ทำให้เรื่องนี้ร้อนแรงขึ้นมา คือ สหรัฐฯ โดยยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ คือ การจุดประเด็นความขัดแย้งนี้ เพื่อใช้เป็นข้ออ้างและเหตุผลในการเพิ่มบทบาททางทหารของสหรัฐฯในภูมิภาค และสหรัฐฯต้องการใช้ประเด็นความขัดแย้งนี้ ทำให้จีนและอาเซียนขัดแย้งกัน ซึ่งจะเข้าทางสหรัฐฯ ทำให้ประเทศในอาเซียนหันมาใกล้ชิดกับสหรัฐฯมากขึ้น เพื่อดึงสหรัฐฯมาถ่วงดุลจีน

นอกจากนี้ ในระหว่างการเยือนออสเตรเลียของ Obama ในช่วงสัปดาห์ที่แล้ว ก่อนเดินทางมาประชุมกับอาเซียน Obama ก็ได้ประกาศยุทธศาสตร์ทางทหารของสหรัฐฯใหม่โดยจะส่งทหารเข้ามาประจำการที่เมือง Darwin ทางตอนเหนือของออสเตรเลีย ซึ่งในอนาคต อาจจะพัฒนาเป็นฐานทัพใหม่ของสหรัฐฯ จุดยุทธศาสตร์ที่ Darwin นี้ จะทำให้สหรัฐฯ มีกองกำลังทหารและฐานทัพที่ใกล้กับทะเลจีนใต้มากขึ้น เหมือนกับเป็นการส่งสัญญาณว่า สหรัฐฯกำลังจะเพิ่มบทบาททางทหาร และพร้อมที่จะเผชิญหน้าทางทหารกับจีนในทะเลจีนใต้ในอนาคต

East Asia Summit (EAS)

อีกเรื่องที่เป็นไฮไลท์ของการหารือของอาเซียนกับมหาอำนาจ คือ การประชุม East Asia Summit หรือ EAS ปัจจัยที่ทำให้เป็นประเด็นร้อน คือ การเข้าร่วมประชุมครั้งแรกของสหรัฐฯ โดยมี Obama เข้าร่วมประชุม สหรัฐฯมองว่า การเข้าเป็นสมาชิก EAS จะทำให้สหรัฐฯมีบทบาทในการพัฒนาและเป็นส่วนหนึ่งของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค จะช่วยป้องกันไม่ให้เกิดการรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียตะวันออกโดยไม่มีสหรัฐฯ และจะเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การปิดล้อมจีนด้วย สหรัฐฯต้องการให้ EAS มีความร่วมมือทางด้านความมั่นคงที่เข้มข้น และพยายามที่จะเข้ามามีบทบาทนำใน EAS ทำให้อาเซียนมีความวิตกกังวลว่า อาเซียนจะไม่สามารถคุมเกม EAS ได้

ดังนั้น ในการประชุมสุดยอด EAS ในครั้งนี้ อาเซียนจึงได้ตอกย้ำจุดยืนของอาเซียน ที่ต้องการให้ EAS เป็นเวทีหารือในระดับผู้นำเท่านั้น และเป็นเวทีหารือประเด็นปัญหา ทั้งทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจอย่างกว้างๆ โดยจะเน้นสาขาความร่วมมือใน 5 ด้าน ได้แก่ ด้านการเงิน พลังงาน การศึกษา สาธารณสุข และการจัดการภัยพิบัติ อย่างไรก็ตาม เพื่อเป็นการประนีประนอมกับสหรัฐฯ อาเซียนจึงยอมที่จะหารือในประเด็นด้านความมั่นคง โดยเฉพาะในสาขาที่สหรัฐฯต้องการ คือ ความมั่นคงทางทะเล อาชญากรรมข้ามชาติ การก่อการร้าย ปัญหาโจรสลัด และปัญหาการแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง

นอกจากนี้ ในการประชุม EAS ในครั้งนี้ ได้มีการจัดทำปฏิญญาขึ้น 2 ฉบับ ฉบับแรกเกี่ยวกับความร่วมมือในการจัดการภัยพิบัติ และฉบับที่ 2 เป็นการกำหนดหลักการกว้างๆของกรอบความร่วมมือ EAS

ผมมองว่า การประชุม EAS ในครั้งนี้ โดดเด่นขึ้นมามาก ทั้งนี้ เพราะการเข้าร่วมของสหรัฐฯ เห็นได้ชัดว่า ขณะนี้ EAS ได้กลายเป็นกลไกที่โดดเด่นกว่าอาเซียน+3 ไปแล้ว โดยการประชุม EAS ครั้งนี้ มีปฏิญญา 2 ฉบับ ในขณะที่ การประชุมสุดยอดอาเซียน+3 ไม่มีอะไรโดดเด่น จึงนับเป็นพัฒนาการที่สำคัญว่า ในอนาคตกรอบอาเซียน+3 และ EAS จะพัฒนากันไปอย่างไร ในอดีต อาเซียนให้ความสำคัญกับกรอบอาเซียน+3 มากกว่า EAS โดยตั้งเป้าว่า จะให้อาเซียน+3 พัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก แต่ก็ได้รับการต่อต้านจากสหรัฐฯ โดยสหรัฐฯมองว่า อาเซียน+3 กีดกันสหรัฐฯ พัฒนาการของอาเซียน+3 จึงช้าลงไปเรื่อยๆ ในขณะที่ EAS ก็โดดเด่นขึ้นมาเรื่อยๆ โดยเฉพาะด้วยการผลักดันจากสหรัฐฯ

ASEAN Community in a Global Community of Nations

และอีกเรื่องที่อินโดนีเซีย ในฐานะประธานอาเซียนให้ความสำคัญเป็นพิเศษ และเป็น theme ของการเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซีย คือ “ASEAN Community in a Global Community of Nations” โดยอินโดนีเซียต้องการเพิ่มบทบาทของอาเซียนในเวทีโลก และเพิ่มบทบาทอาเซียนในการจัดการปัญหาของโลก

ในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ อินโดนีเซียได้ผลักดันเอกสาร Bali Concord III โดยเป็นเอกสารกำหนดรายละเอียดต่างๆเกี่ยวกับบทบาทของอาเซียนในเวทีโลก เป้าหมายสำคัญของเอกสารดังกล่าว คือ จะทำให้ท่าทีของอาเซียนในประเด็นปัญหาของโลกมีความเป็นเอกภาพ และจะมีการเพิ่มบทบาทและท่าทีร่วมของอาเซียนในเวทีพหุภาคีต่างๆ นอกจากนี้ จะมีการเพิ่มสมรรถภาพของอาเซียนที่จะเข้าไปแก้ปัญหา และตอบสนองต่อปัญหาของโลกด้วย

อย่างไรก็ตาม หากดูในรายละเอียดแล้ว Bali Concord III ก็เป็นเอกสารที่น่าผิดหวัง ผิดกับ Bali Concord I ที่เป็นเอกสารประวัติศาสตร์ของอาเซียน และ Bali Concord II ก็เป็นเอกสารจัดตั้งประชาคมอาเซียน แต่ Bali Concord III แทบจะไม่มีอะไรเป็นรูปธรรมเลย ในแง่ของยุทธศาสตร์ของอาเซียนในเวทีโลก มีแต่การพูดถึงหลักการกว้างๆ ซึ่งไม่ได้มีอะไรเป็นรูปธรรมเลย ผมมองว่า นับเป็นความล้มเหลวของอินโดนีเซีย ที่ในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา ในฐานะประธานอาเซียน และผลักดันเรื่องนี้มาโดยตลอด แต่บทบาทของอาเซียนในเวทีโลก และการจัดการปัญหาของโลก ก็ไม่มีอะไรเป็นรูปธรรมเลย เช่นเดียวกับเอกสาร Bali Concord III ก็เป็นเอกสารที่ว่างเปล่า

ผมวิเคราะห์ว่า ยุทธศาสตร์ลึกๆของอินโดนีเซียในการผลักดันเรื่องนี้ คือ การใช้ประโยชน์จากอาเซียนในการผลักดันให้อินโดนีเซียเป็นมหาอำนาจ โดยเฉพาะการเชื่อมโยงระหว่างบทบาทของอาเซียนในเวทีโลก กับบทบาทของอินโดนีเซียในฐานะสมาชิก G20 อย่างไรก็ตาม ยุทธศาสตร์ของอินโดนีเซียในเรื่องนี้ ก็ไม่ประสบความสำเร็จ และอาจกล่าวได้ว่า ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง

ตามทฤษฎีแล้ว ก็น่าจะเป็นการดี ที่อาเซียนจะสามารถมีบทบาทในเวทีโลกได้ แต่ปัญหาสำคัญ คือ ในทางปฏิบัติ อาเซียนยังไม่สามารถเล่นบทบาทนี้ได้ จริงๆแล้ว อาเซียนไม่ควรทำเรื่องเกินตัว อาเซียนยังมีเรื่องที่ต้องทำอีกหลายเรื่อง คือ การทำให้ประชาคมอาเซียนมีความสมบูรณ์ การทำให้อาเซียนเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค และการทำให้อาเซียนเป็นองค์กรที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง