วันจันทร์ที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2555

อาเซียนกับปัญหาทะเลจีนใต้


อาเซียนกับปัญหาทะเลจีนใต้
ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์
ฉบับวันที่ 26 กรกฎาคม 2555

                ในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนทุกครั้ง จะต้องมีแถลงการณ์ร่วมออกมา คือ Joint Communique ทำทุกปี ตั้งแต่ครั้งแรกปี 2510 หรือ 1967 มี ทุกปี ซึ่งเป็นเอกสารของรัฐมนตรีต่างประเทศ แต่ในปีนี้ ในการประชุมครั้งล่าสุดที่กรุงพนมเปญ กลับไม่มีแถลงการณ์ร่วม นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของอาเซียน 45 ปี ที่ไม่มีแถลงการณ์ร่วม ซึ่งเดี๋ยวผมจะ วิเคราะห์ต่อว่า เป็นเพราะอะไร เกิดเพราะอะไร ผลกระทบอย่างไร และเราจะเดินหน้ายังไงกันต่อกันอย่างไร

                การที่อาเซียนแตกแยกกันขนาดนี้ ถือว่าเป็นความล้มเหลวครั้งใหญ่ของอาเซียน เรากำลังพูดถึงประชาคมอาเซียนแล้วมาแตกแยกกันแบบนี้ ผมว่ามันเสียหายมาก

                เรื่องปัญหาทะเลจีนใต้เป็นปัญหาที่ยืดเยื้อมานาน เป็นระเบิดเวลาของความสัมพันธ์อาเซียนกับจีน 10 ปีที่ผ่านมา จีนพยายามเอาใจอาเซียน แต่จีนรู้ดีว่า มีระเบิดเวลาอยู่ลูกหนึ่ง ที่จะทำให้หยุดความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่าย คือปัญหาทะเลจีนใต้ ที่ผ่านมา ในอดีต จีนจะไม่ยอมเจรจาแบบพหุภาคี จะเจรจาแบบทวิภาคี ในปี 2002 จีนเปลี่ยนท่าทีจากหน้ามือเป็นหลังมือ ด้วยการยอมลงนามในปฎิญญาของอาเซียนที่เราเรียกว่า Declaration on The Conduct of Parties on The South China Sea พอลงนาม มีปฎิญญา จีนก็ได้ถอดสลักระเบิดลูกนี้ออก หลายฝ่ายมองว่า ปัญหานี้คงจะคลี่คลาย เพราะจีนยอมเจรจากับอาเซียนแล้ว และยอมเจรจา Code of Conduct ด้วย แต่อยู่ดีๆในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ปัญหานี้เริ่มปะทุขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งน่าจะมีสาเหตุมาจากหลายปัจจัย

                ปัจจัยแรก คือ จีนเริ่มผงาดขึ้นมา ในอดีต จีนอาจจะยอม พอจีนเริ่มมีอำนาจ จีนรู้สึกว่า ตัวเองมีความมั่นใจ และความแข็งกร้าวมากขึ้น เรียกง่ายๆว่า จีนพยายามจะทุบโต๊ะ ตรงนี้มันของข้า ผู้นำจีนรู้สึกว่า ถึงเวลาแล้วที่จีนจะต้องยืนยันว่า ตรงนี้เป็นของข้า 1-2ปีที่ผ่านมา ที่ทำให้ปัญหานี้ปะทุขึ้นมาอีก คือ จีนเริ่มคุกคามบริษัทขุดเจาะน้ำมันตะวันตกที่เข้าไปสำรวจน้ำมัน จีนได้เพิ่มกองทัพเรือเข้าไปในหมู่เกาะสแปรตลี่ เรือรบจีนข่มขู่เรือของประเทศอื่นมากขึ้น และประกาศห้ามเรือประมงประเทศอื่น เข้าไปจับปลาในเขตหมู่เกาะสแปรตลี่ ที่จีนอ้างว่าเป็นของตน การเจรจาระหว่างจีนกับอาเซียนในการจัดทำ Code of Conduct ก็ติดขัดไม่คืบหน้า จีนประกาศว่า หมู่เกาะสแปรตลี่เป็นผลประโยชน์หลัก สถานะเทียบเท่ากับ ไต้หวัน ทิเบต ไม่ยอมให้ใครเอาไปได้ พอท่าทีจีนเป็นแบบนี้ ก็เริ่มตึงเครียดมากขึ้น มีปัญหามากขึ้นกับ เวียดนาม และฟิลิปปินส์

                  ปี 2010 อเมริกาเริ่มเข้ามา โดย Hillary Clinton ระหว่างการประชุม ARF ที่ฮานอย ได้ประกาศจุดยืนของสหรัฐ ว่า ต่อไปนี้อเมริกาต้องเข้ามายุ่ง เพราะอเมริกาถือว่า เรื่องทะเลจีนใต้เป็นเส้นทางเดินเรือ และอเมริกาเน้นเรื่องเสรีภาพในการเดินเรือ เพราะฉะนั้น จีนจะอ้างว่าเป็นของตัวเองไมได้ พออเมริกาเข้ามายุ่ง เรื่องก็ไปกันใหญ่ จีนโกรธมากที่อเมริกามายุ่ง จีนบอกว่า คำพูดของ Hillary Clinton ถือเป็นการโจมตีจีน ประกาศซ้อมรบในทะเลจีนใต้ พอจีนซ้อมรบ อเมริกาก็เอาบ้าง ส่งเรือรบเข้ามาที่เวียดนาม เรือบรรทุกเครื่องบินเข้ามาเวียดนาม นี่เป็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในปี 2010

                ปี 2011 จีนกับอาเซียนพยายามที่จะลดความขัดแย้งลงด้วยการเจรจา ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนปีที่แล้ว ที่อินโดนีเซีย ที่จีนและอาเซียนตกลงกันว่า จะแปลงปฎิญญาอาเซียน 2002 ไปสู่การปฏิบัติ

                อย่างไรก็ตาม เวียดนามเริ่มให้สัมปทานบริษัทน้ำมันเข้าไป สำรวจในพื้นที่ทับซ้อน จึงเกิดความขัดแย้งกันอีก ระหว่างจีนกับเวียดนาม ส่วนฟิลิปปินส์ก็มีปัญหากับจีนตรงเกาะ scarborough ซึ่งฟิลิปปินส์ก็บอกเป็นของเขา จีนก็บอกว่าเป็นของเขา ขัดแย้งกันค่อนข้างจะตึงเครียด ฟิลิปปินส์เริ่มแข็งกร้าวมากขึ้น

                ประเด็นที่น่าสนใจคือ ทำไมเวียดนามกับฟิลิปปินส์ถึงกล้าที่จะเผชิญหน้ากับจีน คำตอบคือ เพราะอเมริกาถือหางอยู่ แต่ก่อน อเมริกาไม่เข้ามายุ่ง พอเข้ามายุ่ง อเมริกาก็เข้ามาถือหางเวียดนาม และฟิลิปปินส์ 2 ประเทศนี้ก็เริ่มรุกมากขึ้น โดยรุกในที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ด้วยการเสนอให้ใส่เข้าไปในแถลงการณ์ร่วม ให้มีการพูดถึงจีนกับฟิลิปปินส์ว่า จีนเข้ามาวุ่นวายในเกาะ scarborough ที่ฟิลิปปินส์อ้างว่าเป็นของฟิลิปปินส์ เวียดนามผลักดันให้มีการใส่ข้อความระหว่างจีนกับเวียดนามด้วย ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่มีข้อเสนอให้ใส่ข้อความเหล่านี้เข้าไป ในอดีต จะพูดในเรื่องกว้างๆ เชิงบวก แต่คราวนี้ไม่ใช่คราวนี้ฟิลิปปินส์และเวียดนามยืนยันให้ใส่เรื่องนี้เข้าไป ทำให้มีปัญหา ประธานในที่ประชุมคือรัฐมนตรีต่างประเทศกัมพูชา ไม่ยอมตามที่ฟิลิปปินส์กับเวียดนามได้ขอ

                ถ้าจะวิเคราะห์ คือ อาเซียนมี 4 ประเทศที่มีปัญหากับจีนในเรื่องนี้ คือเวียดนาม ฟิลิปปินส์ บรูไน มาเลเซีย ที่ทะเลาะกับจีน ประเทศสมาชิกอีก 6 ประเทศ ได้แก่ พม่า ไทย ลาว กัมพูชา สิงคโปร์ อินโดนีเซีย ไม่ได้ทะเลาะ ไม่ได้มีเรื่องกับจีน 6 ประเทศนี้ เรื่องไหนที่พอจะช่วยเหลือ 4 ประเทศนี้ได้ ก็พยายามสนับสนุน แต่ถ้าทำให้ไปทะเลาะกับจีนมากเกินไป คงไม่เอาด้วย 6 ประเทศนี้ ความสัมพันธ์กับจีนก็ไม่เท่ากัน ประเทศที่สนิทกับจีนมากที่สุด คือ กัมพูชา ลาว และพม่า เพราะฉะนั้น 3 ประเทศนี้ ก็ไม่อยากมีปัญหากับจีน โดยที่กัมพูชาเป็นประธานอาเซียนพอดี กัมพูชาคงพยายามติดเบรก ส่วนไทยเป็นกรณีพิเศษ ท่าทีของไทยต่อมหาอำนาจ คือ มีความสัมพันธ์ที่ดีทั้งสหรัฐและจีน พยายามเดินสายกลางมาตลอด เพราะฉะนั้น ถ้ามีเรื่องอะไรที่กระทบความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศนี้ เราก็จะถอย เงียบๆ เรื่องหมู่เกาะสแปรตลี่ ไทยก็เงียบๆมาตลอด

                ส่วนสิงคโปร์ อินโดนีเซีย เอียงไปทางสหรัฐ อินโดนีเซียพยายามเล่นบทผู้ไกล่เกลี่ยมาโดยตลอด เป็นตัวกลางไกล่เกลี่ย ไทยกำลังรับหน้าที่เป็นประเทศผู้ประสานงานระหว่างอาเซียนกับจีน เพราะฉะนั้น น่าจะเป็นโอกาสดี ที่ไทยจะเข้ามาเป็นตัวกลาง ในการประสานความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับจีน

                โดยสรุป จะเห็นได้ว่า อาเซียน 10 ประเทศ เราแตกกัน 4 ประเทศที่มีปัญหากับจีนโดยตรง พยายามให้อาเซียนพูดเป็นเสียงเดียวกัน ในทำนองที่ไปกดดันจีนในเรื่องนี้ อีก 6 ประเทศ โดยเฉพาะ พม่า ลาว กัมพูชา ก็ไม่อยากจะทำ ส่วนไทย นั่งอยู่บนรั้ว งานนี้เราไม่ยุ่งดีกว่า ในที่สุด กลายเป็นว่า ตัวแถลงการณ์ร่วมต้องมี Paragraph หนึ่งที่จะต้องพูดถึง ปัญหาหมู่เกาะสแปรตลี่ แต่ปรากฏว่า ตกลงกันไม่ได้ในเรื่องของ Wording ในอดีต ไม่เคยมีที่จะไม่ออกแถลงการณ์ร่วม 45 ปีที่ผ่านมา เราตกลงกันได้ทุกเรื่อง เรื่องไหนที่ตกลงกันไม่ได้ เราก็ไม่เอาไปใส่ เรื่องไหนที่ตกลงกันได้ เราก็เอาไปใส่ แต่คราวนี้ ถึงขั้นที่มีการล้มโต๊ะกันเลยว่า ถ้าตกลงกันไม่ได้ ก็ไม่ต้องมีแถลงการณ์ร่วม หมายความว่า ที่เราเคยคุยกันหลายสิบเรื่อง ก็เททิ้งหมด ทำให้การประชุมครั้งนี้ไม่ได้ตกลงอะไรกันเลยสักเรื่องเดียว ถือว่าเป็นความล้มเหลวครั้งใหญ่ของอาเซียน

                จากการที่ไม่มีแถลงการณ์ร่วม ชี้ให้เห็นชัดเจนว่า เราแตกแยกกัน ตกลงกันไม่ได้ ทำให้อำนาจการต่อรองของอาเซียนลดลงไป มหาอำนาจต่างๆก็รู้แล้วว่า อาเซียนมีจุดอ่อน เพราะฉะนั้น ยิ่งง่ายสำหรับมหาอำนาจที่จะเข้ามาแบ่งแยกและทำลายอาเซียน

                ถือเป็นความล้มเหลวครั้งใหญ่ ในการที่เราจะรวมตัวเป็นประชาคมอาเซียน ก่อนหน้านี้ เราพูดถึงประชาคมอาเซียนในแง่ดีมาตลอด อาเซียนจะผงาดขึ้นมา กลายเป็นประชาคมที่มีความเข้มแข็ง เป็นตัวแสดงที่สำคัญในภูมิภาค ก่อนหน้านี้ อาเซียนกำลังเนื้อหอม มหาอำนาจเริ่มให้ความสำคัญกับอาเซียน โอบามาก็มาหาอาเซียนทุกปี เรามองว่า อาเซียนกำลังเด่นขึ้นมาก แต่อยู่ดีๆ เราก็มาพังให้กับเรื่องไม่เป็นเรื่อง

                การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า เราจะควรประชุมกันนอกรอบ และหารือ ประนีประนอมกัน และนำไปสู่การผลักดันให้มีแถลงการณ์ร่วมออกมาให้ได้

                การแก้ไขปัญหาระยะยาว เรื่องแรก เรายังรู้สึกไม่ได้เป็นพวกเดียวกันอย่างแท้จริง เมื่อตั้งประชาคมอาเซียนได้สำเร็จ เรื่องที่จำเป็นเร่งด่วนที่สุดคือ การสร้างอัตลักษณ์อาเซียน เรื่องที่สองคือเรื่องหลักการตัดสินใจ ของอาเซียน คือฉันทามติ คือ 9 ประเทศเอา แต่ 1 ประเทศไม่เอา ก็คือไม่เอา เพราะฉะนั้น หลักการฉันทามติ ในแง่ดี ทำให้อาเซียนเดินหน้าไปพร้อมๆกัน แต่ในแง่เสีย ทำให้อาเซียนช้า กฎบัตรอาเซียนควรเปลี่ยนวิธีการตัดสินใจ จากฉันทามติมาเป็นลงคะแนนเสียง

                                เรื่องทั้งหมด เกิดจากความขัดแย้งในเรื่องหมู่เกาะสแปรตลี่ ผมเชื่อว่า การแก้ปัญหาคงต้องเริ่มด้วยการเจรจา และเห็นด้วยกับท่าทีของอาเซียนและจีนที่เห็นตรงกันว่า เราควรจะเดินหน้าในการจัดทำ Code of Conduct เดินหน้าในการ implement ปฎิญญา 2002 ที่กล่าวว่า ทุกฝ่ายจะยึดมั่นในหลักการกฎหมายระหว่างประเทศ และมาตรการไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน หรือ CBM ทุกฝ่ายต้องสร้างความเชื่อมั่นและไว้วางใจกัน ในทางปฏิบัติ คือ นโยบายทางทหารต้องโปร่งใส ยุติการเคลื่อนไหวทางการทหาร ร่วมมือทางทหารมากขึ้นระหว่างอาเซียนกับจีน เรื่องการเจรจา ทุกฝ่ายต้องแก้ไขปัญหานี้อย่างสันติวิธีด้วยการเจรจา ซึ่งอาเซียนกับจีนต้องไปคุยกันว่า มีเวทีไหนที่จะสามารถเจรจากันได้ เช่น เวทีเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียน-จีน เวทีประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน-จีน เวทีประชุมสุดยอดอาเซียนกับจีน อาเซียน+3 ADMN+8 ซึ่งเวทีเหล่านี้น่าจะช่วยได้

                ทุกฝ่ายจะต้องสร้างกิจกรรมความร่วมมือ ในเรื่องทะเลจีนใต้ร่วมกัน เช่น ความร่วมมือในการปกป้องสิ่งแวดล้อมทางทะเล การวิจัยทางวิทยาศาสตร์ ซึ่งหากเราร่วมมือกันตรงนี้ได้ ความหวาดระแวงก็จะลดลง ต่อไปอาจจะมาสำรวจใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันได้ ในลักษณะ JDA หรือ Joint Development Area