วันจันทร์ที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2552

ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่ภูเก็ต

ลงใน ไทยโพสต์

วันพฤหัสบดีที่ 30 กรกฏาคม 2552

ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่ภูเก็ต


เมื่อช่วงสัปดาห์ที่แล้ว ประเทศไทยได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่ภูเก็ต คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ถึงผลการประชุมดังกล่าว ดังนี้


กลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน


เรื่องที่ถือว่าเป็นไฮไลท์ของการประชุมในครั้งนี้คือ การจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน ในมาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียน ได้กำหนดไว้ว่า จะมีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนขึ้นมา แต่อำนาจหน้าที่หรือ Term of Reference (TOR) ก็ให้รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนร่างขึ้นมา ในแถลงการณ์ร่วมผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่ภูเก็ต ได้รับรอง TOR ของกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน โดยมีชื่ออย่างเป็นทางการว่า ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights และที่ประชุมจะเสนอเรื่องดังกล่าวให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15 ในเดือนตุลาคมปีนี้ เพื่อพิจารณาจัดตั้งกลไกอย่างเป็นทางการต่อไป


ในภาพรวม การมีกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียนขึ้นมาใหม่ก็ดีกว่าในสมัยก่อน เพราะในอดีตเรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องต้องห้าม ถือเป็นเรื่องภายในประเทศ แต่ตอนนี้กระแสโลกเปลี่ยนไปมาก ทั่วโลกมองว่า เรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องสากลและสำคัญ อาเซียนจึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงต้องมีการจัดตั้งกลไกนี้ขึ้นมา

แต่ถ้าดูในรายละเอียด กลไกนี้ยังไม่มีประสิทธิภาพ เพราะเน้นแต่เรื่องการส่งเสริม หรือ promotion เช่น การให้ความรู้เรื่องสิทธิมนุษยชนแก่ประชาชน การจัดทำรายงานประจำปี ให้อาเซียนลงนามในสนธิสัญญาเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน แต่เรื่องหลักของสิทธิมนุษยชน คือ เรื่องของการละเมิด เพราะถ้ามีการละเมิดก็ต้องมีการปกป้อง หรือ protection แต่ที่ปรากฏใน TOR ยังไม่มีอำนาจหน้าที่ในการปกป้อง กลไกนี้จึงไม่มีอำนาจในการรับเรื่องร้องเรียนจากประชาชน จากประเทศสมาชิก หรือจาก NGO และถ้ามีการรับเรื่องร้องเรียน ก็ต้องมีการไต่สวน และถ้ามีการละเมิดจริง ก็ต้องมีมาตรการที่จะยุติการละเมิด แต่คณะกรรมาธิการอาเซียนที่จะตั้งขึ้นใหม่นี้ ยังไม่มีบทบาทเหล่านี้เลย ซึ่งเป็นสิ่งที่น่าผิดหวังเป็นอย่างยิ่ง


อาเซียน +1
ในการประชุมที่ภูเก็ต นอกจากการประชุมอาเซียน 10 ประเทศแล้ว ยังมีการประชุมกับประเทศคู่เจรจาอีกด้วย ซึ่งความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา มหาอำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ ก็อยู่ในเกณฑ์ดีหมด แต่ที่โดดเด่นที่สุดในการประชุมที่ภูเก็ต คือ ความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐ และที่รองลงมาคือ ความสัมพันธ์อาเซียนกับจีน


สำหรับความสัมพันธ์อาเซียนกับจีนนั้น ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จีนได้ดำเนินนโยบายเชิงรุก ทำให้จีนมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับอาเซียนเพิ่มขึ้นเป็นอย่างมาก จีนเป็นประเทศแรกที่เจรจา FTA กับอาเซียน และเป็นประเทศแรกที่เป็นประเทศหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์กับอาเซียน ในการประชุมครั้งนี้ จีนได้เดินหน้าต่อ โดยเน้นการลงทุน เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งระหว่างจีนกับอาเซียน โดยกำลังจะมีการจัดตั้งกองทุนความร่วมมือด้านการลงทุนระหว่างอาเซียนกับจีน มูลค่า 10,000 ล้านเหรียญ และกำลังจะมีการลงนามข้อตกลงความร่วมมือด้านการลงทุนระหว่างอาเซียนกับจีน ในการประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียน ในเดือนสิงหาคมปีนี้ นอกจากนี้ จีนยังมีแผนที่จะให้เงินกู้แก่ประเทศอาเซียน มูลค่า 15,000 ล้านเหรียญ


แต่ความสัมพันธ์กับอาเซียนกับประเทศคู่เจรจาที่เป็นข่าวโดดเด่นที่สุดก็คือกับสหรัฐ โดยการเดินทางเข้าร่วมประชุมของ Hillary Clinton รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐได้รับความสนใจเป็นอย่างมาก ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่ Hillary ได้เข้าประชุมกับอาเซียน และเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลใหม่ของสหรัฐ คือ รัฐบาล Obama ได้มาประชุมกับอาเซียน โดยในการแถลงข่าวที่ภูเก็ต Hillary ได้บอกว่า การเข้าร่วมประชุม ARF เป็นการแสดงให้เห็นถึงการที่สหรัฐต้องการเพิ่มปฏิสัมพันธ์กับอาเซียน Hillary ย้ำว่า ขณะนี้สหรัฐได้หวนคืนกลับมาสู่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แล้ว โดย Hillary ได้ลงนามภาคยานุวัติสนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมืออาเซียน และสหรัฐกำลังจะส่งทูตผู้แทนถาวรประจำอาเซียนมาประจำอยู่ที่สำนักเลขาธิการอาเซียน ที่กรุงจาการ์ตาด้วย สหรัฐจึงเป็นประเทศคู่เจรจาของอาเซียนประเทศแรกที่จะส่งทูตมาประจำอาเซียน


อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า สหรัฐน่าจะมีอะไรมาให้อาเซียนมากกว่านี้ โดยน่าจะมีการเสนอนโยบายใหม่ ๆ เสนอศักราชใหม่ของความสัมพันธ์ แต่ที่เป็นรูปธรรมก็มีเพียงการรับรองสนธิสัญญาของอาเซียนเท่านั้น จริง ๆ แล้วสหรัฐน่าจะเดินหน้ากล้าที่จะรับข้อเสนอของอาเซียนในการจัดประชุมสุดยอดระหว่างสหรัฐกับอาเซียนขึ้นเป็นครั้งแรก และสหรัฐน่าจะกล้าที่จะเสนอการเปิดเจรจา FTA กับอาเซียนทั้งกลุ่ม ซึ่งทั้งการประชุมสุดยอดและ FTA นั้น อาเซียนได้มีกับมหาอำนาจอื่น ๆ ไปหมดแล้ว ยกเว้นสหรัฐ


อาเซียน +3 และอาเซียน +6
ที่ภูเก็ตมีการประชุมอาเซียน +3 และอาเซียน + 6 ด้วย สำหรับการประชุมอาเซียน +3 ได้มีการรับรองแผนงานความร่วมมือเอเชียตะวันออก นอกจากนี้ ก็มีการรับทราบถึงความคืบหน้า การศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดตั้งเขตการค้าเสรีเอเชียตะวันออก (East Asia Free Trade Area) อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า แนวโน้มขณะนี้ คือ ความร่วมมือในกรอบอาเซียน + 3 กำลังสะดุดหยุดลง โดยเฉพาะแผนการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออก ซึ่งก็ไม่ได้มีการพูดถึงในการประชุมคราวนี้ สาเหตุสำคัญที่ทำให้อาเซียน + 3 สะดุดหยุดลงนั้น เพราะได้เริ่มมีการหวาดระแวงว่าจีนจะผงาดขึ้นมาครอบงำอาเซียน + 3 รวมทั้งท่าทีของสหรัฐที่เริ่มมีท่าทีในเชิงลบมากขึ้นเรื่อย ๆ ต่ออาเซียน +3 จึงทำให้ประเทศอาเซียนบางประเทศ รวมทั้งญี่ปุ่นได้ลดความสำคัญของอาเซียน + 3 ลง และกลับไปให้ความสำคัญกับอาเซียน + 6 มากขึ้น


ในการประชุมที่ภูเก็ต เห็นได้ชัดว่า ในขณะที่อาเซียน + 3 ถูกลดความสำคัญลง แต่อาเซียน +6 กลับได้รับความสำคัญมากขึ้น ในอดีต อาเซียน +6 (หรือที่มีชื่อเป็นทางการว่า East Asia Summit : EAS) มีแต่การประชุมสุดยอดเท่านั้น แต่ในการประชุมที่ภูเก็ต ได้มีการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโส EAS และการประชุมรัฐมนตรี EAS คู่ขนานไปกับการประชุมอาเซียน +3 นอกจากนี้ ในการประชุมรัฐมนตรี EAS ที่ภูเก็ตยังได้มีการศึกษาถึงความเป็นไปได้ของ FTA ในกรอบอาเซียน +6 ซึ่งเห็นได้ชัดว่า เป็นการศึกษาคู่ขนานไปกับการศึกษา FTA อาเซียน + 3 เช่นเดียวกัน


เกาหลีเหนือ
สำหรับในการประชุม ARF ที่ภูเก็ตนั้น เรื่องใหญ่กลายเป็นเรื่อง เกาหลีเหนือ ซึ่งเป็นเรื่องที่สหรัฐให้ความสำคัญและผลักดันเป็นพิเศษ ในระหว่างการประชุม มีหลายประเทศแสดงความห่วงใยต่อพฤติกรรมของเกาหลีเหนือ โดยสหรัฐได้โจมตีเกาหลีเหนือว่า ปฏิเสธความรับผิดชอบและยังเดินหน้าพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ต่อ สหรัฐและพันธมิตรไม่สามารถยอมให้เกาหลีเหนือมีการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ โดยสหรัฐได้เสนอว่า เกาหลีเหนือจะต้องยุติการครอบครองอาวุธนิวเคลียร์และหลังจากนั้นสหรัฐจึงจะยอมสถาปนาความสัมพันธ์และเจรจาสันติภาพกับเกาหลีเหนือ


พม่า
เรื่องสุดท้ายคือ เรื่องพม่า ก่อนการประชุมที่ภูเก็ต ได้มีข่าวออกมาว่าทูตพม่าประจำ UN ได้แถลงต่อคณะมนตรีความมั่นคงว่า กำลังดำเนินการที่จะปล่อยตัวนักโทษการเมือง ดังนั้น ในการประชุมที่ภูเก็ต หลายฝ่ายจึงจับตามองว่า พม่าจะมีท่าทีอย่างไร แต่เมื่อผลการประชุมออกมาก็เป็นที่น่าผิดหวัง เพราะในแถลงการณ์ร่วมผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนระบุแต่เพียงว่า พม่าได้กล่าวถึงการเยือนพม่าของเลขาธิการ UN แต่กลับไม่มีการกล่าวถึงการปล่อยนักโทษการเมือง ที่ประชุมอาเซียนก็เพียงแต่ขอให้พม่าจัดการเลือกตั้งอย่างบริสุทธ์ ยุติธรรมในปีหน้า และขอให้พม่าปล่อยตัวนักโทษการเมือง รวมทั้งนางอองซาน ซูจี
แต่พม่ากลับตอบโต้ว่า แรงกดดันภายนอกและมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ กลับกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในพม่า ในที่สุด ท่าทีของอาเซียนก็อ่อนลงกลายเป็นว่า อาเซียนจะยึดหลักปฏิสัมพันธ์อย่างสร้างสรรค์กับพม่าต่อไป


แต่ Hillary Clinton ไม่พอใจต่อท่าทีของพม่าเป็นอย่างมาก ถึงกับเสนอให้อาเซียนขับพม่าออกจากการเป็นสมาชิก อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ ผมมองว่า การไล่พม่าออกจากสมาชิกอาเซียนคงจะทำไม่ได้ ทั้งนี้เพราะในกฎบัตรอาเซียนไม่มีมาตราในเรื่องเกี่ยวกับการไล่สมาชิกออก