วันจันทร์ที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2553

ความล้มเหลวของการประชุมสุดยอด G20 ที่เกาหลี

ความล้มเหลวของการประชุมสุดยอด G20 ที่เกาหลี
ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 58 ฉบับที่ 9 วันศุกร์ที่ 19 - วันพฤหัสบดีที่ 25 พฤศจิกายน 2553

เมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ได้มีการประชุมสุดยอด G20 ครั้งล่าสุด ที่กรุงโซล เกาหลีใต้ อย่างไรก็ตาม การประชุมครั้งนี้ ประสบความล้มเหลว คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ความล้มเหลวของการประชุมครั้งนี้ ดังนี้

ระบบอัตราแลกเปลี่ยน
ก่อนหน้าการประชุม ได้มีความขัดแย้งกันอย่างหนัก ถึงขั้นเรียกได้ว่า สงครามค่าเงิน โดยประเด็นหลักคือ การที่สหรัฐฯ กดดันให้จีนเพิ่มค่าเงินหยวน โดยสหรัฐฯ มองว่า สาเหตุหลักที่ทำให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ ตกต่ำ และทำให้ขาดดุลการค้ากับจีนมหาศาลคือ การที่ค่าเงินหยวนของจีนมีค่าต่ำกว่าความเป็นจริง สหรัฐฯ ประเมินว่า ค่าเงินหยวนต่ำกว่าความเป็นจริง 40% ทำให้สินค้าส่งออกของจีนมีราคาถูก ซึ่งเป็นสาเหตุทำให้คนงานอเมริกันตกงาน นำไปสู่อัตราการว่างงานในสหรัฐฯ เกือบ 10% นอกจากนี้ สหรัฐฯ ยังมองว่า ค่าเงินหยวนของจีนที่ต่ำกว่าความเป็นจริง ทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลการค้ากับจีนมหาศาล เกือบ 300,000 ล้านเหรียญ

ก่อนหน้าการประชุม มีการคาดการณ์กันว่า สหรัฐฯ คงจะ lobby ประเทศสมาชิก G20 ให้ร่วมกันกดดันให้จีนยอมเพิ่มค่าเงินหยวน แต่ผลการประชุมที่ออกมา ก็ไม่ประสบความสำเร็จ โดยในเอกสารผลการประชุมที่เรียกว่า Seoul Action Plan นั้น ได้แค่ระบุกว้างๆ ว่า ที่ประชุมเห็นว่าควรจะมีระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่เป็นไปตามกลไกตลาด และส่งเสริมความยืดหยุ่นของระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่สะท้อนหลักการพื้นฐานทางเศรษฐกิจ และเห็นว่า ประเทศต่างๆ ควรหลีกเลี่ยงการแข่งขันกันลดค่าเงิน โดยประเทศที่พัฒนาแล้วที่มีเงินทุนสำรองอยู่ ควรหลีกเลี่ยงมาตรการที่จะส่งผลกระทบ นำไปสู่การไหลทะลักของเงินทุนเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่

ดังนั้น สหรัฐฯ จึงล้มเหลวในการ lobby ประเทศอื่นให้กดดันจีน แต่กลับกลายเป็นว่า สถานการณ์ในการประชุมกลับตาลปัตร เพราะกลายเป็นว่า แทนที่จีนจะถูกโจมตี กลับกลายเป็นว่า สหรัฐฯ ถูกโจมตีแทน ทั้งนี้เพราะธนาคารกลางสหรัฐฯ ประกาศจะปั๊มเงินเหรียญสหรัฐฯ ออกมา 600,000 ล้านเหรียญ ซึ่งหลายประเทศมองว่า สหรัฐฯ กลับกลายเป็นประเทศที่แทรกแซงค่าเงินเสียเอง หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า currency manipulator

ก่อนหน้านี้ สหรัฐฯ ได้กล่าวหาจีนในเรื่องนี้ แต่กลับกลายเป็นสหรัฐฯ ถูกประเทศอื่นๆ กล่าวหาเสียเอง หลายประเทศมองว่า มาตรการของธนาคารกลางสหรัฐฯ ครั้งนี้ จะมีผลเสียอย่างมาก โดยเงินเหรียญสหรัฐฯ จะไหลทะลักเข้าสู่ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ซึ่งจะทำให้ค่าเงินเหรียญของสหรัฐฯ ลดลง แต่ก็จะทำให้เกิดปัญหาในระบบการเงินโลก โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา

เมื่อ 2 -3 เดือนก่อน หลายประเทศ อาทิ บราซิล เยอรมณี ได้วิพากษ์วิจารณ์นโยบายการเงินของจีน แต่ขณะนี้ ประเทศเหล่านี้ได้หันมาโจมตีสหรัฐฯ แทน สิ่งที่ประเทศเหล่านี้กลัวคือ เงินเหรียญสหรัฐฯ 600,000 ล้านเหรียญ ที่จะไหลทะลักเข้าสู่ตลาดเกิดใหม่ จะทำให้ค่าเงินของประเทศเหล่านี้สูงขึ้น รวมทั้งราคาหุ้นและอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งจะนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ และในที่สุด อาจจะเกิดภาวะฟองสบู่แตก เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในปี 1997 ที่เรียกว่า วิกฤติต้มยำกุ้ง มาแล้ว

รัฐมนตรีคลังของเยอรมณี โจมตีสหรัฐฯ อย่างรุนแรงในเรื่องนี้ โดยได้กล่าวว่า ในขณะที่สหรัฐฯ กล่าวหาจีนว่า แทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยน แต่ขณะนี้ สหรัฐฯ กลับทำเรื่องนี้เสียเอง

ดุลบัญชีเดินสะพัด
อีกเรื่องที่ล้มเหลวในการประชุม G20 ในครั้งนี้ คือ ข้อเสนอของสหรัฐฯ ที่จะให้มีการแก้ไขปัญหาความไม่สมดุลในระบบเศรษฐกิจโลก ซึ่งมุ่งเป้าไปที่จีน ที่มีดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุลอยู่มาก ในขณะที่ สหรัฐฯ ก็ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมหาศาล ข้อเสนอของสหรัฐฯ ในการประชุม G20 คือ จะให้มีการกำหนดเพดานมูลค่าดุลบัญชีเดินสะพัดไม่เกิน 4% ของ GDP โดยประเมินว่าขณะนี้จีนเกินดุลบัญชีเดินสะพัดอยู่กว่า 10% ของ GDP

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของสหรัฐฯ ได้รับการต่อต้านจากหลายประเทศ และผลการประชุม G20 ในครั้งนี้ ก็ออกมา คือ ไม่ยอมรับข้อเสนอของสหรัฐฯ แต่ก็มีการประนีประนอม โดยใน Seoul Action Plan ได้กล่าวว่า ที่ประชุม G20 จะให้มีความร่วมมือกันมากขึ้น เพื่อลดภาวะความไม่สมดุลในระบบเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะเรื่องความไม่สมดุลในดุลบัญชีเดนสะพัด โดยจะให้มีการจัดทำดัชนีชี้วัด หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า indicative guideline ซึ่งจะประกอบด้วยดัชนีชี้วัดหลายตัวที่จะเป็นกลไกระบุถึงระดับความไม่สมดุล ซึ่งจะต้องมีการป้องกันและแก้ไข

ปัจจัยแห่งความล้มเหลว
จะเห็นได้ว่า การประชุม G20 ในครั้งนี้ ประสบความล้มเหลว เพราะไม่ได้มีข้อตกลงอะไรที่เป็นรูปธรรม สาเหตุของความล้มเหลวก็มาจากปัจจัยต่างๆ ดังนี้

• ปัจจัยประการแรกคือ ความแตกแยกที่เกิดขึ้นใน G20 จะเห็นได้ว่า การประชุมสุดยอด G20 เกิดขึ้นเพราะวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ ซึ่งนำไปสู่วิกฤติการเงินโลก ในช่วงปี 2008-2009 ในขณะนั้น สหรัฐฯ จำเป็นต้องดึงเอาประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ เช่น จีน อินเดีย บราซิล เข้ามาร่วมแก้ปัญหาวิกฤติการเงินโลก ในตอนนั้น ทุกประเทศสามารถร่วมมือกันได้เป็นอย่างดี เพราะมีปัญหาร่วมกันคือ วิกฤติการเงินโลก อย่างไรก็ตาม มาถึงปี 2010 เศรษฐกิจโลกได้ฟื้นตัวแล้ว ความเป็นเอกภาพและความร่วมมือใน G20 จึงหมดไป แต่ละประเทศก็มองถึงปัญหาและผลประโยชน์ต่างกัน จึงนำไปสู่ความแตกแยก ความขัดแย้ง และไม่สามารถตกลงอะไรกันได้ ซึ่งความแตกแยกใน G20 จะเป็นแนวโน้มที่เกิดขึ้นในอนาคต ที่จะยิ่งแตกแยกและขัดแย้งกันมากขึ้นเรื่อยๆ

• ปัจจัยที่สองคือ บทบาทของสหรัฐฯ ในการเป็นผู้นำเศรษฐกิจโลก ได้ตกต่ำลงอย่างมาก การตัดสินใจของธนาคารกลางสหรัฐฯ ที่จะปั๊มเงินเหรียญสหรัฐฯ ออกมา 600,000 ล้านเหรียญนั้น ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ทำให้สถานะของสหรัฐฯ เปลี่ยนจาก “พระเอก” กลายเป็น “ผู้ร้าย” โดยสหรัฐฯ ถูกกล่าวหาว่าเป็น currency manipulator เสียเอง

• ปัจจัยอีกประการคือ การเมืองภายใน โดยเฉพาะการเมืองภายในสหรัฐฯ ซึ่งสร้างข้อจำกัดต่อการผลักดัน G20 ไปข้างหน้า โดยเฉพาะโอบามามาเข้าร่วมการประชุม G20 หลังจากพรรคเดโมแครทพ่ายแพ้การเลือกตั้งกลางเทอม ทำให้การเป็นผู้นำโลกตกต่ำลง ความพ่ายแพ้ของพรรคเดโมแครททำให้โอบามาไม่กล้าที่จะเสนอหรือผลักดันข้อเสนออะไรที่อาจจะส่งผลในทางลบต่อพรรคเดโมแครท ดังนั้น บทบาทของสหรัฐฯ จึงกลายเป็นบทบาทอนุรักษ์นิยม ซึ่งผิดกับบทบาทของโอบามาในช่วงปีแรก ที่มีนโยบายในเชิงรุก และมีข้อเสนอใหม่ๆ ใน G20 หลายเรื่อง

• อีกปัจจัยหนึ่งคือ แนวโน้มที่อำนาจของสหรัฐฯ ได้ตกต่ำลงในระบบเศรษฐกิจโลก ทำให้สหรัฐฯ ไม่สามารถบีบบังคับและกำหนดทิศทางของผลการประชุมอย่างที่สหรัฐฯ เคยทำได้ในอดีต เห็นได้ชัดว่า ข้อเสนอของสหรัฐฯ 2 เรื่องใหญ่คือ เรื่องค่าเงินหยวน และเรื่องดุลบัญชีเดินสะพัดได้รับการต่อต้าน และในที่สุดก็ประสบความล้มเหลว

ผลกระทบและแนวโน้ม
จากความล้มเหลวของการประชุม G20 ในครั้งนี้ จะทำให้ระบบเศรษฐกิจโลกประสบกับปัญหาหนักมากขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีแนวโน้มว่า จากความล้มเหลวของการประชุมในครั้งนี้ ทำให้หลายประเทศทบทวนนโยบายเศรษฐกิจของตนใหม่ และมีแนวโน้มว่า ยุคสมัยของลัทธิปกป้องทางการค้า กำลังจะเกิดขึ้น ความขัดแย้งทางการค้าคงจะมีมากขึ้นในอนาคต รวมทั้งสงครามค่าเงินก็คงจะรุนแรงมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโลกโดยรวม

ความล้มเหลวของ G20 ที่จะมีมาตรการในการป้องกันการไหลทะลักของเงินทุนเข้าสู่ประเทศกำลังพัฒนานั้น คงจะทำให้ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่มีมาตรการในการควบคุมเงินทุน หรือ capital control มากขึ้นในอนาคต ซึ่งจะเป็นการสวนกระแสการค้าเสรีและกลไกตลาดมากขึ้น

สำหรับในสหรัฐฯ เอง สภาคองเกรสก็ได้ผ่านร่างกฎหมายที่จะขึ้นภาษีสำหรับสินค้าจีน เพื่อเป็นการลงโทษจีนในเรื่องค่าเงินหยวน ซึ่งจะทำให้แนวโน้มความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ ระหว่างสหรัฐฯ กับจีน เลวร้ายลง

แนวโน้มมาตรการปกป้องทางการค้า สำหรับหลายๆ ประเทศคงจะเพิ่มขึ้น ทั้งในเรื่องการตั้งกำแพงภาษี การอุดหนุนการส่งออก รวมถึงมาตรการกีดกันทางการค้าที่มิใช่ภาษีในอีกหลายรูปแบบ

สำหรับเรื่องสุดท้ายที่ผมอยากจะวิเคราะห์คือ บทบาทของ G20 ซึ่งผมมองว่า กำลังมีปัญหา เห็นได้ชัดว่า บทบาทของ G20 กำลังลดลง ปีที่แล้วในการประชุม G20 ที่พิตส์เบิร์ก ตอนนั้นก็ประโคมข่าวกัน และตื่นเต้นกันมากว่า จะเป็นศักราชใหม่ จะเป็นระเบียบเศรษฐกิจโลกใหม่ ที่ G20 จะเป็นกลไกที่จะมาแทน G8 แต่ในปีนี้ เราได้เริ่มเห็นแล้วว่า บาบาทของ G8 ไม่ได้ลดลง แต่กลับเพิ่มขึ้น ในขณะที่บทบาทของ G20 ลดลงเรื่อยๆ ในขณะที่ G8 มีการหารือกันทุกเรื่อง แต่ G20 ถูกลดบทบาทให้เหลือหารือกันเฉพาะเรื่องทางการเงินเท่านั้น และในการประชุมครั้งล่าสุด ก็ตกลงอะไรกันไม่ได้อีก แม้กระทั่งในเรื่องทางการเงิน