วันจันทร์ที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2554

ข้อเสนอยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของอาเซียนต่อสหรัฐฯ

ข้อเสนอยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของอาเซียนต่อสหรัฐฯ

ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 16 มิถุนายน 2554

ระบบความมั่นคงในภูมิภาค

ในอดีต ระบบความมั่นคงในภูมิภาค มีสหรัฐฯเป็นตัวแสดงหลักและครองความเป็นเจ้าในภูมิภาค โดยระบบที่สหรัฐฯใช้ เรียกว่า hub and spokes โดยมีสหรัฐฯเป็น hub หรือดุมล้อ และมีพันธมิตรอื่นๆเป็นซี่ล้อ หรือ spokes

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน แม้ว่าระบบดังกล่าวจะยังคงอยู่ และมีลักษณะ 1 ขั้วอำนาจ แต่การผงาดขึ้นมาของมหาอำนาจใหม่ โดยเฉพาะการผงาดขึ้นมาของจีนและอินเดีย กำลังจะทำให้ระบบความมั่นคงในภูมิภาคเปลี่ยนจากระบบ 1 ขั้ว เป็นระบบหลายขั้ว นอกจากนั้น การผงาดขึ้นมาของอาเซียนในฐานะเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมความมั่นคงในภูมิภาค ก็มีความสำคัญ

ในอนาคต ระบบความมั่นคงในภูมิภาค น่าจะเป็นระบบลูกผสม ที่เป็นการเหลื่อมทับกันระหว่างระบบหนึ่งขั้วอำนาจ ที่จะมีสหรัฐฯเป็นแกนกลางของระบบ กับระบบพหุภาคีนิยม ที่มีอาเซียนเป็นแกนกลางของระบบ ซึ่งผมอยากจะตั้งชื่อเป็นภาษาอังกฤษว่า Uni-Multilateralism

ข้อเสนอยุทธศาสตร์อาเซียนต่อสหรัฐฯ

ดังนั้น จากบริบทดังกล่าวข้างต้น ยุทธศาสตร์อาเซียนต่อสหรัฐฯจึงควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของระบบในอนาคตที่จะมีลักษณะเป็นลูกผสม ที่มีสหรัฐฯและอาเซียนเป็น 2 แกนของระบบ ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนต่อสหรัฐฯ คือ จะต้องดึงสหรัฐฯให้ปฏิสัมพันธ์กับอาเซียน เพื่อให้ระบบที่มีสหรัฐฯเป็นแกน กับระบบที่มีอาเซียนเป็นแกน อยู่คู่กันได้ ขณะเดียวกัน อาเซียนควรดึงสหรัฐฯเข้ามาเพื่อเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจ โดยเฉพาะการถ่วงดุลการผงาดขึ้นมาของจีน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดระบบหลายขั้วอำนาจ ซึ่งในระบบดังกล่าว มหาอำนาจจะเป็นตัวแสดงหลัก ซึ่งจะไม่เป็นผลดีต่ออาเซียน อย่างไรก็ตาม อาเซียนก็ต้องระมัดระวังในการปฏิสัมพันธ์กับสหรัฐฯ โดยต้องไม่เผลอที่จะให้สหรัฐฯฉวยโอกาสรุกหนัก และเข้ามาครอบงำสถาปัตยกรรมในภูมิภาคแต่เพียงผู้เดียว

ข้อเสนอของผม สำหรับยุทธศาสตร์อาเซียนต่อสหรัฐฯ แบ่งได้เป็นข้อๆ ดังนี้

• ยุทธศาสตร์การดึงสหรัฐฯมาสนับสนุนการจัดตั้งประชาคมอาเซียน
อาเซียนควรชักชวนให้สหรัฐฯให้ความร่วมมือและสนับสนุนการจัดตั้งประชาคมอาเซียน โดยเฉพาะการจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคง ซึ่งมีเรื่องสำคัญ 3 เรื่อง
- เรื่องที่ 1 : การพัฒนาทางการเมือง คือ เรื่องประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน
- เรื่องที่ 2 : การพัฒนาบรรทัดฐาน
- เรื่องที่ 3 : การพัฒนากลไกป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง
โดยอาเซียนอาจขอให้สหรัฐฯช่วยเหลือ ในขั้นแรก อาจจะเป็นในเรื่องของการพัฒนาบุคลากร หรือ แcapacity building และในระยะยาว ก็อาจแสวงหาความร่วมมือทั้งทางด้านความมั่นคง และการทหารจากสหรัฐฯในการป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง และการรักษาสันติภาพ

• ยุทธศาสตร์ อาเซียน+1
สำหรับความสัมพันธ์ในลักษณะอาเซียน+1 ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯนั้น ในอดีต สหรัฐฯไม่ให้ความสำคัญ จนเมื่อจีนได้รุกคืบ และใกล้ชิดกับอาเซียนมากขึ้น โดยเฉพาะในมิติด้านการทูตและเศรษฐกิจ ดุลยภาพแห่งอำนาจจึงเสียสมดุลไป สหรัฐฯเองก็คงจะวิตกกังกลถึงอิทธิพลที่ลดลง ในขณะที่อิทธิพลของจีนก็เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้น ในช่วงสมัยรัฐบาล Bush สหรัฐฯจึงได้กลับมาให้ความสำคัญกับอาเซียน เริ่มจากในปี 2002 ที่เสนอ Enterprise for ASEAN Initiative โดยจะเจรจา FTA กับประเทศสมาชิกอาเซียน ต่อมาก็มีการจัดทำ Joint Vision Statement on ASEAN- US Enhanced Partnership
ต่อมา ในสมัยรัฐบาล Obama สหรัฐฯให้ความสำคัญกับอาเซียนเพิ่มขึ้นอีก เห็นได้ชัดจากการจัดประชุมสุดยอดกับอาเซียนไปแล้ว 2 ครั้ง และได้ริเริ่ม U.S. Lower Mekong Initiative โดยในปีที่แล้ว การทูตสหรัฐฯในภูมิภาค เปลี่ยนแปลงไปในเชิงรุกมากเป็นพิเศษ เห็นได้จากการเข้ามายุ่งเรื่องความขัดแย้งในหมู่เกาะ สแปรตลีย์ และการเข้าร่วม ADMM+8 และ EAS
ท่าทีของอาเซียน คือ ควรจะสนับสนุนให้สหรัฐฯปฏิสัมพันธ์กับอาเซียนในลักษณะนี้ต่อไป ทั้งนี้ เพื่อบรรลุยุทธศาสตร์หลักของอาเซียนดังกล่าวข้างต้น และเพื่อเป็นการถ่วงดุลจีนไปด้วย

• ยุทธศาสตร์ต่อ ADMM+8
อีกกลไกหนึ่งของอาเซียนที่ควรส่งเสริมให้สหรัฐฯมีบทบาทต่อไป คือ การประชุมในกรอบ ADMM+8 หรือการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา 8 ประเทศ ในอดีต รัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนจะประชุมกันเองแค่ 10 ประเทศ แต่ต่อมาประเทศมหาอำนาจ โดยเฉพาะ จีนกับสหรัฐฯ อยากเข้าร่วม ในที่สุด อาเซียนก็ตกลงในสูตร บวก 8 คือ เชิญประเทศมหาอำนาจในภูมิภาค 8 ประเทศเข้าร่วมประชุม

สหรัฐฯให้ความสนใจการประชุมในกรอบนี้ เมื่อปีที่แล้ว ได้มีการประชุมครั้งแรกที่เวียดนาม รัฐมนตรีกลาโหม Robert Gates ได้มาเข้าร่วมประชุม ผลการประชุมตกลงที่จะร่วมมือกันในหลายด้าน โดยเฉพาะด้านการบรรเทาภัยพิบัติ ความมั่นคงทางทะเล การต่อต้านการก่อการร้าย และการปฏิบัติการรักษาสันติภาพ ซึ่งสาขาเหล่านี้ อาเซียนกับสหรัฐฯน่าจะมีผลประโยชน์ร่วมกัน และน่าจะร่วมมือกันได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะความมั่นคงทางทะเล มีวาระซ่อนเร้น เรื่องความขัดแย้งหมู่เกาะสแปรตลีย์ ที่สหรัฐฯต้องการเข้ามายุ่งเพื่อสกัดจีน อาเซียนเอง ก็ต้องการให้สหรัฐฯเข้ามายุ่ง เพื่อที่จะมาช่วยถ่วงดุลจีน เช่นเดียวกัน

อย่างไรก็ตาม ADMM+8 จะประชุมกันทุกๆ 3 ปี ดังนั้น เวทีนี้จึงไม่น่าจะเป็นเวทีที่โดดเด่นเท่าไรนัก ข้อสำคัญที่อาเซียนจะต้องระวัง คือ ในการดึงสหรัฐฯเข้ามาปฏิสัมพันธ์นั้น อย่าเผลอให้สหรัฐฯเข้ามามีบทบาทมากเกินไป ในลักษณะที่จะเข้ามาเจ้ากี้เจ้าการ ครอบงำกลไกดังกล่าว อาเซียนจะต้องไม่ลืมว่า ยุทธศาสตร์หลักของอาเซียน คือ อาเซียนจะต้องเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค

• ยุทธศาสตร์ในกรอบ East Asia Summit หรือ EAS
สาเหตุสำคัญที่อาเซียนเชิญสหรัฐฯเข้ามาร่วมประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asia Summit หรือ EAS) นั้น ก็เพราะอาเซียนต้องการดึงสหรัฐฯเข้ามาในภูมิภาค และเพื่อต้องการเอาสหรัฐฯมาถ่วงดุลจีน สหรัฐฯเองก็ต้องการเข้ามาใน EAS เพราะสิ่งที่สหรัฐฯจะต้องป้องกันไม่ให้เกิดขึ้น คือ การที่ประเทศในเอเชียจะรวมกลุ่มกันโดยไม่มีสหรัฐฯ สหรัฐฯกำลังวิตกกังวลกรอบอาเซียน+3 ที่อาจจะพัฒนาไปเป็น ประชาคมเอเชียตะวันออก ดังนั้น การเข้ามาเป็นสมาชิก EAS จะช่วยป้องกันไม่ให้เอเชียรวมกลุ่มกันโดยไม่มีสหรัฐฯ

อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนสหรัฐฯต้องการที่จะเข้ามามีบทบาทที่โดดเด่นใน EAS โดยสหรัฐฯได้พยายามผลักดันข้อเสนอของตน ที่จะให้มีการปฏิรูป EAS ให้กลายเป็นเวทีหารือด้านความมั่นคงในภูมิภาค และผลักดันความร่วมมือด้านความมั่นคงทางทะเล การป้องกันการแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง และการรักษาสันติภาพ และสหรัฐฯต้องการที่จะให้ EAS มีความเป็นสถาบันมากขึ้น และมีกลไกต่างๆมากขึ้น

แต่การประชุมสุดยอดอาเซียนที่จาการ์ตา เมื่อเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา เห็นได้ชัดว่า อาเซียนเห็นว่า สหรัฐฯรุกหนักเกินไป อาเซียนคงจะกลัวที่จะสูญเสียการเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรม และสหรัฐฯอาจเข้ามาครอบงำ EAS ดังนั้น ผลการประชุมจึงออกมาว่า อาเซียนต้องการให้ EAS เป็นเวทีหารือในระดับผู้นำเท่านั้น ส่วนเรื่องการหารือ ก็ไม่ควรจำกัดเฉพาะด้านความมั่นคง แต่ควรเป็นการหารือในกรอบกว้างในทุกๆเรื่อง และอาเซียนก็ตอกย้ำการเป็นแกนกลางของอาเซียน จะเห็นได้ว่า ขณะนี้มีความขัดแย้งและแตกต่างระหว่างท่าทีของสหรัฐฯและท่าทีของอาเซียน ในกรอบ EAS ซึ่งผมมองว่า อาเซียนคงต้องพยายามประคับประคอง และประนีประนอมกับสหรัฐฯ แต่ผมมองว่า ท่าทีของอาเซียนในการประชุมสุดยอดที่จาการ์ตา เป็นท่าทีที่ถูกต้องแล้วสำหรับผลประโยชน์ของอาเซียน

• ยุทธศาสตร์ต่อเวที ARF
สุดท้าย เป็นเวที ASEAN Regional Forum หรือ ARF ซึ่งเป็นอีกเวทีหนึ่งที่อาเซียนกับสหรัฐฯจะร่วมมือกันได้ อย่างไรก็ตาม ARF มีสมาชิกถึง 27 ประเทศ เป็นกรอบที่ใหญ่ที่สุดของอาเซียน จึงมีความยากลำบากที่จะหาฉันทามติในการขับเคลื่อนพัฒนาการของ ARF สหรัฐฯต้องการให้ ARF พัฒนาไปสู่การทูตเชิงป้องกัน และพัฒนากลไกแก้ไขความขัดแย้ง แต่ประเทศคู่แข่งของสหรัฐฯ อย่างเช่น จีน ก็หวาดระแวงและไม่เห็นด้วย สำหรับอาเซียน ก็เสียงแตก บางประเทศก็ถือหางสหรัฐฯ บางประเทศก็ถือหางจีน อย่างไรก็ตาม โดยรวม ผมมองว่า อาเซียนกับสหรัฐฯน่าจะร่วมมือกันได้ และหาสูตรที่ลงตัวในการประนีประนอม โดยอาจค่อยเป็นค่อยไป และค่อยๆพัฒนาจาก CBM ไปสู่การทูตเชิงป้องกัน และกลไกแก้ไขความขัดแย้งในระยะยาว