วันพฤหัสบดีที่ 19 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 56 ฉบับที่ 21 วันศุกร์ที่ 13 - วันพฤหัสบดีที่ 19 กุมภาพันธ์ 2552

ในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้ ประเทศไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมสุดยอดอาเซียนที่หัวหิน และเรื่องที่สำคัญที่จะหารือกันคือ การผลักดันการจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้นภายในปี 2015 คอลัมน์โลกทัศน์ในวันนี้ ผมจะได้วิเคราะห์เกี่ยวกับรายละเอียดการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ดังนี้

ภูมิหลัง

แนวคิดเรื่องการจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้น ได้เริ่มมีมาตั้งแต่ปี 2003 ในการประชุมสุดยอดบาหลีที่อินโดนีเซีย ได้มีการจัดทำ Bali Concord II ขึ้น ซึ่งได้ตั้งเป้าหมายว่า จะมีการจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้นภายในปี 2020 (ต่อมาได้ร่นมาเป็นปี 2015) โดยประชาคมอาเซียนจะมี 3 เสาหลัก คือ ประชาคมความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมและวัฒนธรรม

สำหรับประชาคมเศรษฐกิจนั้น ในปี 2004 ได้มีการทำแผนปฏิบัติการ กำหนดมาตรการต่าง ๆ ที่จะนำไปสู่การจัดตั้งประชาคม และต่อมาเมื่อปี 2007 ได้มีการจัดทำแผนงานหรือ Blueprint ซึ่งมีรายละเอียดมากขึ้น เกี่ยวกับแผนงานการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ผมจะใช้เอกสาร Blueprint มาวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจ ดังนี้

ตลาดร่วมอาเซียน

ใน Blueprint ได้มีการพูดถึงการจะจัดตั้งตลาดร่วมอาเซียน โดยจะมี 5 องค์ประกอบด้วยกัน ได้แก่

1. การไหลเวียนอย่างเสรีของสินค้า
2. การไหลเวียนอย่างเสรีของบริการ
3. การไหลเวียนอย่างเสรีของการลงทุน
4. จะให้มีการไหลเวียนที่มีความเสรีมากขึ้น สำหรับเงินทุน และ
5. การไหลเวียนเสรีสำหรับแรงงานมีฝีมือ

สำหรับการเปิดเสรีการค้าสินค้านั้น จะเน้นการลดภาษีลงให้เหลือ 0% และจะมีการขจัดอุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษี ซึ่งน่าจะเป็นอุปสรรคสำคัญของการเปิดเสรีการค้า

สำหรับการเปิดเสรีการค้าบริการนั้น อาเซียนตั้งเป้าหมายว่า จะเปิดเสรีโดยเริ่มต้นจากสาขา 4 สาขาด้วยกัน ได้แก่ การขนส่งทางอากาศ E-ASEAN ด้านสุขอนามัยและการท่องเที่ยว ซึ่งจะเปิดเสรีให้ได้ภายในปี 2010 และหลังจากนั้น จะเปิดเสรีทุกสาขาที่เหลือภายในปี 2015 อย่างไรก็ตาม สาขาที่น่าจะมีปัญหาคือ การเปิดเสรีสาขาการเงิน โดยอาจจะต้องนำเอาสูตร ASEAN-X คือประเทศไหนพร้อมก็เปิดเสรีไปก่อน ส่วนประเทศไหนไม่พร้อมก็เข้ามาร่วมด้วยทีหลัง

สำหรับการเปิดเสรีด้านการลงทุนนั้น อาเซียนได้มีกรอบความตกลงในเรื่องการจัดตั้งเขตการลงทุนอาเซียน หรือ ASEAN Investment Area (AIA) และภายใต้ Blueprint มีแผนที่จะทำความตกลงใหม่เรียกว่า ASEAN Comprehensive Investment Agreement ซึ่งจะเน้นในเรื่องของการปกป้องการลงทุน การมีกฎระเบียบด้านการลงทุนที่มีความโปร่งใส ส่งเสริมอาเซียนให้เป็นเขตการลงทุนเดียว และเปิดเสรีระบอบการลงทุนของสมาชิกอาเซียน ที่จะนำไปสู่การลงทุนเสรีและเปิดกว้างภายในปี 2015

สำหรับในด้านการไหลเวียนของเงินทุนนั้น อาเซียนยังไม่สามารถตั้งเป้าหมายให้เสรี 100% ได้ จึงได้แค่ตั้งเป้าหมายให้การไหลเวียนของเงินทุนมีความเสรีมากขึ้นเท่านั้น

สำหรับในด้านการไหลเวียนของแรงงานนั้น อาเซียนก็ยังไม่สามารถเปิดเสรี 100% ได้ Blueprint ได้แต่เพียงตั้งเป้าหมายเปิดเสรีเฉพาะแรงงานมีฝีมือเท่านั้น

ดังนั้น เราจะเห็นได้ว่า ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ซึ่งตั้งเป้าหมายว่าจะเป็นตลาดร่วมภายในปี 2015 นั้น ถ้าดูตามทฤษฎีแล้ว จะเป็นตลาดร่วมที่ไม่สมบูรณ์ ทั้งนี้เพราะ ตามทฤษฎีแล้ว ตลาดร่วมจะต้องมี 4 เสรี คือ เสรีในการค้าสินค้า เสรีการค้าภาคบริการ เสรีในการเคลื่อนย้ายเงินทุน และเสรีในการเคลื่อนย้ายแรงงาน ดังนั้น ในอนาคต อาเซียนคงจะต้องหารือว่า เราจะเป็นตลาดร่วมแบบไหน ถ้าเราต้องการเป็นตลาดร่วมอย่างแท้จริง ก็คงจะต้องมีการหารือกันถึงเรื่องการเปิดเสรีด้านเงินทุน และด้านแรงงาน ซึ่งคงจะไม่ใช่เรื่องง่ายเลย

การลดช่องว่างระหว่างประเทศรวยและประเทศจน

ใน Blueprint ได้มีการกล่าวถึง Initiative for ASEAN Integration (IAI) ซึ่งมีมาตรการในการลดช่องว่างระหว่างประเทศรวยและประเทศจนในอาเซียน ซึ่งหลังจากอาเซียนรับสมาชิกใหม่เข้ามา อาเซียนก็เหมือนแตกออกเป็น 2 ขั้ว คือ ประเทศพี่เก่า 6 ประเทศ ที่มีฐานะดีกว่า กับประเทศน้องใหม่ 4 ประเทศ ที่มีฐานะยากจน

เกี่ยวกับเรื่องนี้ ผมมีความเห็นว่า การแก้ปัญหาเรื่องนี้ของอาเซียน ยังไม่มีเอกภาพ เพราะกลไกอาเซียนนั้น หลักๆ จะมี 2 กลไก คือ กลไกการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน กับกลไกการประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียน ซึ่งมักจะมีปัญหาขัดแย้งกัน โดยเฉพาะในเรื่องของการแก้ปัญหาลดช่องว่าง คือ ในขณะที่รัฐมนตรีเศรษฐกิจเน้น IAI แต่ในกรอบของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเมื่อปี 2001 ได้มีการจัดทำปฏิญญา เพื่อลดช่องว่างเหมือนกัน และดูเหมือนกับว่าทั้ง 2 กลไกนี้ ไม่ได้มีการประสานงานกัน ต่างคนต่างทำ ล่าสุดผมก็ได้ข่าวมาว่า ทางกระทรวงการต่างประเทศของไทย ซึ่งเป็นกลไกของรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน กำลังผลักดันการจัดทำ ASEAN Development Goals (ADG) ในลักษณะคล้ายๆ กับ Millennium Development Goals (MDG) ของ UN ผมจึงสงสัยว่า เรื่อง ADG จะอยู่ตรงไหนใน Blueprint ซึ่งเป็นเอกสารที่ทำขึ้นโดยรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียน

ความสัมพันธ์กับมหาอำนาจ

ประเด็นสำคัญอีกเรื่องหนึ่งของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน คือ ความสัมพันธ์กับมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีอยู่หลายกรอบด้วยกัน กรอบแรกคือ กรอบอาเซียน+1 ในขณะนี้ความสัมพันธ์ก็ราบรื่นดี โดยเฉพาะกับจีน ญี่ปุ่น อินเดีย ออสเตรเลีย และ EU โดยอาเซียนเน้นการเจรจา FTA กับประเทศคู่เจรจาเหล่านี้ อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์อาเซียนกับสหรัฐ ยังไม่ดีเท่าที่ควร จึงควรมีการผลักดันการเจรจา FTA อาเซียน-สหรัฐ และการประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐขึ้นเป็นครั้งแรก

มิติที่สองคือความร่วมมือในกรอบอาเซียน+3 ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างอาเซียนกับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ควรมีการผลักดัน ให้มีการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจเอเชียตะวันออกขึ้น โดยจะเป็นการต่อยอดออกไปจากประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

อีกมิติหนึ่งคือ อาเซียนในเวทีโลก อาเซียนยังมีปัญหาอย่างมากให้การกำหนดท่าทีร่วมกันในเวทีโลก จะเห็นได้ว่า ท่าทีของอาเซียนใน WTO ก็ไปคนละทิศละทาง

เป็นที่น่าแปลกใจเป็นอย่างยิ่ง ที่มิติความสัมพันธ์อาเซียนกับมหาอำนาจเศรษฐกิจที่ผมกล่าวข้างต้น กลับแทบไม่ได้มีการกล่าวถึงเลยใน Blueprint

สหภาพอาเซียน

ใน Blueprint ของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ไม่ได้มีการพูดว่า อาเซียนจะมีการพัฒนาเป็นอะไรภายหลังปี 2015 ผมขอเสนอความเห็นว่า อาเซียนน่าจะพัฒนาไปเป็นสหภาพอาเซียน (ASEAN Union) ซึ่งจะมีลักษณะคล้ายๆ กับสหภาพยุโรปนั่นเอง โดยควรมีการพัฒนาระบบการเงินอาเซียนให้เป็นระบบเดียวกัน คือ ให้มีการจัดตั้งสหภาพการเงินอาเซียน หรือ ASEAN Monetary Union ซึ่งในระยะยาว จะพัฒนาไปเป็นเงินสกุลอาเซียน และจัดตั้งธนาคารกลางอาเซียนขึ้น นอกจากนี้ การที่จะเป็นสหภาพอาเซียนได้ อาเซียนจะต้องมีการกำหนดนโยบายร่วมที่เป็นเนื้อเดียวกัน โดยเฉพาะนโยบายการค้า นโยบายอุตสาหกรรม นโยบายเกษตร และนโยบายต่างประเทศ

อุปสรรค

ที่กล่าวมาข้างต้น ในเรื่องของการจัดตั้งประชาคมอาเซียนและสหภาพอาเซียนนั้น ไม่ใช่เรื่องง่าย ทั้งนี้ เพราะยังมีอุปสรรคหลายประการ ปัญหาใหญ่ของอาเซียนคือ ช่องว่างระหว่างประเทศรวยและประเทศจน ซึ่งยังคงมีความแตกต่างกันมาก ระหว่างประเทศรวยซึ่งเป็นสมาชิกเก่า เช่น สิงคโปร์ กับประเทศสมาชิกน้องใหม่ ที่ยังคงมีความยากจนอยู่มาก โดยเฉพาะลาว กัมพูชา และพม่า ประเทศอาเซียนยังคงมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจ แทนที่จะเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ อาเซียนยังมีปัญหาทั้งบูรณาการในเชิงลึกและในเชิงกว้าง ปัญหาบูรณาการในเชิงลึกคือ ไม่ใช่เรื่องง่ายเลยที่อาเซียนจะบรรลุเป้าหมายการจัดตั้งตลาดร่วมอาเซียนอย่างสมบูรณ์แบบ ในขณะที่ปัญหาบูรณาการในเชิงกว้าง ก็คือ ถึงแม้อาเซียนจะรวมตัวกันอย่างเข้มข้นแค่ไหน หรือในเชิงลึกแค่ไหน แต่อาเซียนก็ยังเป็นกลุ่มของประเทศเล็กๆ 10 ประเทศเท่านั้น อาเซียนจึงกำลังถึงทางตันในบูรณาการในเชิงกว้างด้วย