วันพฤหัสบดีที่ 19 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552

ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน

ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน
ไทยโพสต์ วันพุธที่ 11 กุมภาพันธ์ 2552 หน้า 4

ในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้ ประเทศไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมสุดยอดอาเซียน โดยเรื่องที่สำคัญของการประชุมคือ การผลักดันการจัดตั้งประชาคมอาเซียน คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ ผมจะวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดตั้งประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน ซึ่งมีประเด็นสำคัญๆดังนี้

ภูมิหลัง

แนวคิดเรื่องการจัดตั้งประชาคมอาเซียนเกิดขึ้น ในการประชุมสุดยอดอาเซียนที่บาหลี ในปี 2003 โดยได้มีการจัดทำ Bali Concord II ซึ่งตกลงกันว่าจะจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้นภายในปี 2020 (แต่ต่อมาร่นมาเป็นปี 2015) โดยประชาคมอาเซียนจะมี 3 เสาหลัก ได้แก่ ประชาคมการเมืองความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมวัฒนธรรม

สำหรับประชาคมการเมืองความมั่นคงนั้น ต่อมาในปี 2004 ได้มีการจัดทำ แผนปฏิบัติการ หรือ Plan of action ขึ้น ซึ่งมีการบรรจุมาตรการต่างๆเพื่อไปสู่การจัดตั้งประชาคม และล่าสุด อาเซียนกำลังมีการจัดทำแผนงานหรือ Blueprint ซึ่งมีรายละเอียดมากกว่า Plan of action โดยกำลังจะมีการลงนามรับรอง Blueprint ในการประชุมสุดยอดที่หัวหินปลายเดือนนี้ อย่างไรก็ตาม ร่าง Blueprint ขณะนี้ ยังไม่ได้เผยแพร่ต่อสาธารณชน ผมจึงจะใช้เอกสาร Plan of action เป็นหลักในการวิเคราะห์ ซึ่งคาดว่าประเด็นหลักๆใน Blueprint และใน Plan of action คงจะไม่ต่างกัน

ใน Plan of action ได้แบ่งเรื่องหลักๆในการสร้างประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน คือเรื่องการพัฒนาทางการเมือง การพัฒนาบรรทัดฐาน กลไกป้องกันความขัดแย้ง กลไกแก้ไขความขัดแย้ง

ซึ่งในประเด็นนี้ ผมมีข้อสังเกตว่า คำนิยามและรูปร่างหน้าตาของประชาคมความมั่นคงอาเซียนนั้น ที่ได้รับการให้คำนิยามจากรัฐบาลของอาเซียนนั้น แตกต่างไปค่อนข้างมากจากคำนิยามของนักวิชาการที่ศึกษาเรื่องประชาคมความมั่นคง ซึ่งสำหรับทฤษฎีประชาคมความมั่นคงในแวดวงวิชาการนั้น มีหลายประเด็นที่แตกต่างจากคำนิยามของประชาคมอาเซียน โดยประเด็นหลักที่นักวิชาการให้ความสำคัญคือ ประชาคมความมั่นคงจะต้องมีการกำหนดนโยบายร่วมกัน การรับรู้ถึงภัยคุกคามร่วมกัน มีอัตลักษณ์ร่วม มีความร่วมมือทางทหาร มีความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และมีสถาบันที่เป็นทางการ ประเด็นต่างๆเหล่านี้ แตกต่างจากประชาคมความมั่นคงอาเซียนที่รัฐบาลอาเซียนได้กำหนดขึ้นมาเอง

นอกจากนี้ อีกประเด็นหนึ่งที่ผมเห็นว่าสำคัญคือ กลไกการป้องกันและแก้ไขความขัดแย้งของประชาคมอาเซียน มีลักษณะมุ่งเน้นแก้ความขัดแย้งระหว่างรัฐ แต่โลกในยุคปัจจุบัน ความขัดแย้งส่วนใหญ่เป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ ดังนั้น กลไกอาเซียนจึงอาจจะไม่มีประสิทธิภาพรองรับกับความขัดแย้งในรูปแบบใหม่

การพัฒนาทางการเมือง

ประเด็นที่ Plan of action ให้ความสำคัญคือ เรื่องการส่งเสริมประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และการติดต่อในระดับประชาชนต่อประชาชน อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า ในโลกแห่งความเป็นจริง อาเซียนยังมีปัญหามากมายเกี่ยวกับพัฒนาการประชาธิปไตย หลายประเทศสมาชิกยังเป็นเผด็จการ ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเต็มใบก็มีเพียงไม่กี่ประเทศ นอกจากนี้ ถึงแม้ในกฎบัตรอาเซียนจะระบุว่า จะมีการจัดตั้งกลไกด้านสิทธิมนุษยชนขึ้นมา แต่ผมเกรงว่า ในที่สุด อำนาจหน้าที่ของกลไกนี้ จะถูกตัดทอนลง จนกลายเป็นแค่เสือกระดาษ

การพัฒนาบรรทัดฐาน

อีกเรื่องหนึ่งที่ Plan of action ให้ความสำคัญคือ การพัฒนาบรรทัดฐาน คือกฎเกณฑ์ ข้อตกลงต่างๆของอาเซียน ขณะนี้ ข้อตกลงหลักๆของอาเซียนมี สนธิสัญญาสมานฉันท์และความร่วมมือ (Treaty of Amity and Cooperation) กฎบัตรอาเซียน สนธิสัญญาเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และความตกลงการต่อต้านการก่อการร้ายของอาเซียน

ในอนาคต ผมมองว่า อาเซียนคงจะต้องพัฒนาขยายการทำสนธิสัญญาและข้อตกลงให้ครอบคลุมในด้านต่างๆต่อไป โดยผมอยากจะให้มองสหภาพยุโรป วิวัฒนาการของสหภาพยุโรปที่เป็นมาโดยตลอด ตั้งแต่การจัดตั้งประชาคมยุโรป ก็มีสนธิสัญญารองรับ ต่อมา การจัดตั้งสหภาพยุโรปก็มีสนธิสัญญา Maastricht อาเซียนควรจะดูตัวอย่างจากยุโรป และควรพัฒนาความร่วมมือในอนาคต โดยมีสนธิสัญญารองรับ

การป้องกันความขัดแย้ง

ประชาคมความมั่นคงอาเซียน จะเน้นในการสร้างกลไกป้องกันความขัดแย้ง ซึ่งกลไกที่สำคัญคือ ที่ภาษาอังกฤษเรียกย่อว่า CBM (Confidence building measures) หรือมาตรการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน การจัดประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน การจดทะเบียนการซื้อขายอาวุธในอาเซียน (ASEAN arms register) และการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้า

อย่างไรก็ตาม การพัฒนามาตรการเหล่านี้ ไม่ใช่เรื่องง่าย และผมไม่แน่ใจว่า จะทันในปี 2015 หรือไม่ การประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนนั้น ยังมีความร่วมมือที่เบาบางมาก และเรื่องนี้ก็เป็นเรื่องที่แปลกแต่จริง ที่อาเซียนก่อตั้งมา 41 ปีแล้ว แต่ไม่มีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนเลย ก็เพิ่งจะมีประชุมครั้งแรกเมื่อไม่กี่ปีมานี้เอง การประชุมที่ไทยจะเป็นเจ้าภาพปลายเดือนนี้ ก็จะเป็นการประชุมครั้งที่ 3 เท่านั้น ดังนั้น หากอาเซียนยังไม่มีความร่วมมือทางทหารอย่างจริงจัง การพัฒนาไปสู่การเป็นประชาคมความมั่นคงอาเซียนอย่างแท้จริง ก็คงจะไม่เกิดขึ้น

การแก้ไขความขัดแย้ง

อีกเรื่องหนึ่งที่ Plan of action กล่าวถึงคือ การพัฒนากลไกแก้ไขความขัดแย้ง ซึ่งมีการระบุถึงกลไกต่างๆที่จะเป็นการแก้ไขความขัดแย้งอย่างสันติวิธี

อย่างไรก็ตาม มีกลไกหนึ่งที่สหประชาชาติใช้อย่างได้ผลคือ กองกำลังรักษาสันติภาพ (peace keeping force) ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันในประเด็นที่ว่า อาเซียนควรมีการจัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียนหรือไม่ อินโดนีเซียดูจะผลักดันเรื่องนี้เป็นพิเศษ แต่ก็มีหลายประเทศโดยเฉพาะประเทศที่ยังมีระบอบเผด็จการในอาเซียน ยังคงหวาดระแวงว่า กองกำลังรักษาสันติภาพอาเซียน อาจเป็นกลไกที่จะเข้ามาแทรกแซงกิจการภายใน โดยเฉพาะการเข้ามาทำให้ระบอบเผด็จการของตนสั่นคลอนลง ดังนั้น ขณะนี้ อาเซียนจึงไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องนี้ แต่ผมมองว่า เราควรผลักดันการจัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียนให้เกิดขึ้น เพราะนอกจากจะเป็นกลไกในการรักษาสันติภาพในอาเซียนแล้ว ยังจะทำให้อาเซียนมีความเป็นเอกภาพมากขึ้น โดยเฉพาะในกรอบของการส่งกองกำลังอาเซียนเข้าร่วมกับกองกำลังรักษาสันติภาพของสหประชาชาติ

ความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจ

เรื่องสุดท้ายที่เราควรให้ความสำคัญคือ การกำหนดความสัมพันธ์ของประชาคมอาเซียนกับประเทศมหาอำนาจ ซึ่งมีหลายระดับ ระดับแรกเป็นความสัมพันธ์ในลักษณะอาเซียน+1 คือความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐ จีน ญี่ปุ่น อินเดีย ฯลฯ โจทย์สำคัญคือ ทำอย่างไรอาเซียนจะทำให้เกิดดุลยภาพแห่งอำนาจในภูมิภาคขึ้น และทำอย่างไรประชาคมความมั่นคงอาเซียนจึงจะกลายเป็นแกนหลักของสถาบันความมั่นคงในภูมิภาค อาเซียนจะต้องพยายามเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจให้ดี โดยไม่ไปใกล้ชิดกับมหาอำนาจใดมหาอำนาจหนึ่งมากเกินไป

นอกจากนี้ ยังมีความสัมพันธ์ของประชาคมอาเซียนในกรอบอาเซียน+3 อีก ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ เป้าหมายระยะยาวคือ การพัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก ผมมองว่าการพัฒนาตรงนี้ น่าจะเป็นการต่อยอดไปจากประชาคมความมั่นคงอาเซียน ขยายออกไปเป็นประชาคมความมั่นคงเอเชียตะวันออก ซึ่งอาจจะเป็นเป้าหมายในระยะยาว

สำหรับความสัมพันธ์ของอาเซียนในอีกกรอบหนึ่งคือ East Asia Summit ซึ่งเป็นกรอบอาเซียน+6 ผมมองว่า กรอบนี้ วัตถุประสงค์หลักคือ การดึงเอาอีก 3 ประเทศเข้ามา คือ อินเดีย ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เพื่อถ่วงดุลจีน แต่ก็กำลังจะเป็นดาบสองคม เพราะอาเซียน+6 กำลังจะเป็นตัวทำลายการจัดตั้งประชาคมเอเชียตะวันออก เพราะในอนาคตอาจจะมีสหรัฐเข้ามาเป็นสมาชิกอีก ซึ่งจะทำให้อัตลักษณ์ร่วมของประชาคมเอเชียตะวันออกพังทลายลง ผมจึงไม่เห็นด้วยที่จะให้อาเซียนพัฒนาความสัมพันธ์ในกรอบนี้ให้เข้มข้นขึ้น อาเซียนไม่ควรเพิ่มความสัมพันธ์ทางด้านการเมืองความมั่นคงในกรอบนี้

สำหรับกรอบสุดท้ายที่อยากจะพูดถึงคือ ASEAN Regional Forum หรือ ARF ซึ่งผมเห็นว่ายังมีประโยชน์อยู่ แต่ประชาคมความมั่นคงอาเซียนจะต้องเล่นบทบาทนำใน ARF ต่อไปให้ได้

อุปสรรค

สุดท้ายผมอยากกล่าวว่า การจัดตั้งประชาคมความมั่นคงอาเซียนนั้น ไม่ใช่เรื่องง่าย ทั้งนี้ เพราะยังมีอุปสรรคหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง กรณีพิพาทเรื่องพรมแดนระหว่างประเทศสมาชิก ประเทศสมาชิกยังมีความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน และยังคงกำหนดยุทธศาสตร์ทางทหาร โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานว่า ประเทศเพื่อนบ้านอาจจะเป็นศัตรู หากอาเซียนแก้ปัญหาเหล่านี้ไม่ได้ การจัดตั้งประชาคมความมั่นคงอาเซียนอย่างแท้จริง ก็คงจะเกิดขึ้นไม่ได้