วันอังคารที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2552

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14: กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียนจริงหรือ?

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 : กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียนจริงหรือ?
ปีที่ 56 ฉบับที่ 23 วันศุกร์ที่ 27 กุมภาพันธ์ - พฤหัสบดีที่ 5 มีนาคม 2552

คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งที่ 14 ที่จะมีขึ้นในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้ คือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” โดยทางรัฐบาลไทยได้บอกว่า คำขวัญดังกล่าว นอกจากจะเป็นสัญลักษณ์ของการที่กฎบัตรอาเซียน ซึ่งถือเป็นกฎหมายสูงสุดของอาเซียนแล้ว ยังสะท้อนให้เห็นถึงประโยชน์ต่างๆที่อาเซียน รวมทั้งคนไทยจะได้รับ จากข้อบทต่างๆของกฎบัตร แต่ในคอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ ผมจะชี้ให้เห็นว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และผมก็ไม่เห็นด้วยกับคำขวัญดังกล่าวว่า “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน”

ภูมิหลัง

ในตอนแรกๆที่ได้เริ่มมีแนวคิดว่าจะมีการทำกฎบัตรอาเซียนนั้น ความคาดหวังของผมก็มีอยู่สูง โดยมองว่า กฎบัตรอาเซียนจะเป็นเอกสารที่สำคัญที่สุด และจะเป็นการพลิกโฉมหน้า พลิกประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของอาเซียน อย่างไรก็ตาม เมื่อได้เริ่มมีการร่างกฎบัตร ประเทศสมาชิกน้องใหม่ เริ่มหวาดเกรงว่า ประเทศตนจะไม่พร้อมในหลายๆเรื่อง จึงได้ตัดทอนข้อเสนอของกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ (Eminent Persons Group: EPG) จนในที่สุดทำให้กฎบัตรที่เพิ่งประกาศใช้ไปเมื่อวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว กลายเป็นกฎบัตรที่ดูแล้วอ่อนและไม่มีวิสัยทัศน์ที่โดดเด่น กลายเป็นกฎบัตรที่สะท้อนสภาวะปัจจุบันของอาเซียน มากกว่าจะเป็น Blueprint หรือ Roadmap ของความร่วมมืออาเซียนในอนาคต

วัตถุประสงค์และหลักการ

ในกฎบัตร มีการพูดถึงการที่จะจัดตั้งตลาดร่วมอาเซียน แต่ถ้าดูให้ดีแล้วจะพบว่า ตลาดร่วมอาเซียนนั้น จะไม่ใช่ตลาดร่วมที่เราเข้าใจกันตามหลักสากล คือตามทฤษฎีแล้ว ตลาดร่วมจะต้องมีเสรี 4 ตัว คือ เสรีการค้าสินค้า เสรีการค้าภาคบริการ เสรีในการไหลเวียนของเงินทุน และเสรีในการเคลื่อนย้ายแรงงาน แต่ปรากฏว่าในกฎบัตร ได้เขียนไว้แต่การมีเสรีด้านการค้าและการบริการเท่านั้น

อีกเรื่องหนึ่งที่ขาดหายไปจากกฎบัตร คือ แนวคิดการจัดตั้งสหภาพอาเซียนเหมือนสหภาพยุโรป อาเซียนตั้งเป้าหมายว่า ภายในปี 2015 จะเป็นประชาคมเศรษฐกิจ แต่หลังจากปี 2015 อาเซียนจะเป็นอะไรต่อ ก็ยังว่างเปล่าอยู่ ผมขอเสนอว่า อาเซียนควรพัฒนาไปเป็นสหภาพอาเซียน โดยควรมีการจัดตั้งสหภาพการเงินอาเซียน และในระยะยาว ควรจะพัฒนาเงินสกุลร่วมของอาเซียนขึ้น และพัฒนาธนาคารกลางของอาเซียน นอกจากนี้ สหภาพอาเซียนจะต้องมีนโยบายร่วม ทั้งนโยบายการค้า นโยบายการเงิน และนโยบายต่างประเทศ ถ้าเราอยากให้อาเซียนเป็นองค์กรที่เข้มแข็ง ก็มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่อาเซียนจะต้องพูดเป็นเสียงเดียวกัน

สำหรับในเรื่องหลักการในมาตรา 2 ของกฎบัตรนั้น อาเซียนยังคงยึดหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิก เป็นกฎเหล็กของอาเซียนต่อไป ทั้งๆที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า หลักการดังกล่าว ควรจะมีการยืดหยุ่น และอาเซียนควรที่จะมีสิทธิเข้าไปยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิกได้ หากเรื่องที่ถือว่าเป็นเรื่องภายใน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนโดยรวม

กลไก

ข้อดีของกฎบัตรอาเซียนข้อหนึ่ง คือการระบุที่จะให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น ในอดีต เรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องต้องห้ามของอาเซียน และประเทศเผด็จการได้พยายามต่อต้านมาโดยตลอด แต่ในระยะหลัง อาเซียนคงไม่สามารถหลีกหนีกระแสสากลได้ จึงได้มีการกำหนดกลไกสิทธิมนุษยชนไว้ในกฎบัตร อย่างไรก็ตาม ในกฎบัตรไม่ได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของกลไกสิทธิมนุษยชน ผมจึงกลัวว่า ในขั้นตอนเจรจากำหนดรูปร่างหน้าตาของกลไกสิทธิมนุษยชน ประเทศน้องใหม่อย่างพม่า ก็คงจะตัดแขนตัดขากลไกดังกล่าว จนในที่สุด ก็จะเป็นเพียงแค่เสือกระดาษ

และประเด็นสำคัญที่ทำให้ผมมองว่า “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” นั้น คงยังไม่ถูกต้อง ทั้งนี้ เพราะในกฎบัตร ไม่มีการระบุถึงกลไก ที่จะให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการตัดสินใจในกิจกรรมของอาเซียนเลย ผมเสนอว่า ควรมีการจัดตั้งกลไกภาคประชาชน ในลักษณะ “สภาที่ปรึกษา” หรือ Consultative Council แต่ในกฎบัตรก็ไม่มีการพูดถึงกลไกดังกล่าว และสิ่งที่ไทยผลักดันจะให้อาเซียนเป็นองค์กรที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ก็ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง

นอกจากนี้ ในกฎบัตรอาเซียน ก็ไม่ได้มีการกำหนดกลไกทางด้านนิติบัญญัติ และกลไกทางด้านตุลาการเลย ผมเห็นว่า ควรจะมีการจัดตั้งกลไกในลักษณะ “สภาอาเซียน” (ASEAN Parliament) และจัดตั้งศาลสถิตยุติธรรมอาเซียน (ASEAN Court of Justice)

ในมาตรา 20 ของกฎบัตรอาเซียนได้ระบุว่า การตัดสินใจของอาเซียนจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของฉันทามติ ซึ่งถือเป็นการถอยหลังลงคลองของอาเซียน เพราะในช่วงที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการตัดสินใจ โดยในบางเรื่องอาจจะต้องใช้วิธีการลงคะแนนเสียง แต่ในที่สุด ระบบการลงคะแนนเสียงก็ถูกตัดออกไปหมดจากกฎบัตร ผมเดาว่า ประเทศที่มีความหวาดระแวงสูงเช่นพม่า คงไม่อยากให้มีระบบการลงคะแนนเสียง เพราะตัวเองอาจจะกลายเป็นแกะดำ แต่หากใช้ระบบฉันทามติ พม่าก็จะยังคงมีสิทธิ veto อยู่ พูดง่ายๆ ก็คือ ระบบฉันทามตินั้น หมายความว่า ถ้า 9 ประเทศเอา แต่พม่าไม่เอา ก็คือ ไม่เอา

ประเด็นสุดท้ายที่ผมอยากจะพูดถึงข้อบกพร่องของกฎบัตรอาเซียนก็คือ ในกฎบัตรไม่มีการพูดถึงกลไกและมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดข้อตกลง และการไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงของอาเซียน จริงๆ แล้ว กฎบัตรอาเซียน ควรจะมีการระบุถึงกลไกในการตรวจสอบ และมาตรการในการลงโทษประเทศสมาชิกที่ละเมิดหรือไม่ปฏิบัติตามกฎบัตรหรือข้อตกลงของอาเซียน อย่างไรก็ตาม ผมเดาว่า ประเทศน้องใหม่อย่างพม่า คงกลัวว่าจะถูกลงโทษ จึงคงจะคัดค้านเต็มที่ และตัดแนวคิดเรื่องเหล่านี้ออกไปหมดจากกฎบัตรอาเซียน

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และในอนาคต คงจะต้องมีความพยายามผลักดันให้มีการแก้กฎบัตร เพื่อทำให้กฎบัตรอาเซียนเป็นกฎบัตรเพื่อประชาชนอาเซียนอย่างแท้จริง