วันอังคารที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2552

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14

ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14
ปีที่ 56 ฉบับที่ 24 วันศุกร์ที่ 6 - พฤหัสบดีที่ 12 มีนาคม 2552

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 ซึ่งไทยเป็นเจ้าภาพ ได้ผ่านพ้นไปแล้ว คอลัมน์โลกทรรศน์วันนี้ ผมจะมาประเมินผลการประชุมว่า ประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวอย่างไร

ความสำเร็จ

โดยภาพรวมแล้ว การประชุมอาเซียนครั้งนี้ ถือว่าประสบความสำเร็จด้วยดี โดยเฉพาะการที่ไทยสามารถจัดการประชุมครั้งนี้ได้อย่างราบรื่น ก็เท่ากับเป็นการส่งสัญญาณออกไปทั่วโลกว่า ไทยยังคงสามารถเป็นผู้นำของภูมิภาคได้ และเป็นการเรียกความเชื่อมั่นและฟื้นฟูภาพลักษณ์ของไทย หลังจากที่ในรอบปีที่ผ่านมา ต่างชาติได้สูญเสียความเชื่อมั่นที่มีต่อไทยไปมาก

ในเอกสารผลการประชุม เรื่องแรก พูดเกี่ยวกับเรื่องกฎบัตรอาเซียน โดยการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ถือเป็นการประชุมครั้งแรกภายใต้กฎบัตร ซึ่งได้ประกาศใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว ซึ่งในตอนแรกไทยจะจัดประชุมสุดยอดในวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว และจะถือโอกาสในระหว่างการประชุมเฉลิมฉลองการประกาศใช้กฎบัตร แต่ในตอนหลังเมื่อมีการเลื่อนการประชุมออกไป ทุกอย่างจึงคลาดเคลื่อนไปหมด

มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียน กำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนขึ้นมา ที่ประชุมสุดยอดยินดีต่อความคืบหน้าในการร่างบทบาทหน้าที่ของกลไกสิทธิมนุษยชน โดยเน้นว่า การจัดตั้งกลไกดังกล่าว จะทำให้อาเซียนกลายเป็นประชาคมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง และตั้งเป้าหมายว่า จะให้จัดตั้งกลไกดังกล่าวขึ้น ก่อนการประชุมสุดยอดครั้งที่ 15 ในช่วงปลายปีนี้

อีกเรื่องหนึ่งที่ได้รับความสำคัญในการประชุมครั้งนี้คือ วิกฤติเศรษฐกิจโลก โดยผู้นำอาเซียนได้เน้นความสำคัญในการเร่งเดินหน้าบูรณาการทางเศรษฐกิจของอาเซียน โดยได้มีการจัดทำแถลงข่าวประกาศจุดยืนร่วมกัน โดยเน้นการประสานนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ต่อต้านการปกป้องทางการค้า และเดินหน้าจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน รวมทั้งผลักดันการเจรจา WTO รอบ Doha ให้จบลงโดยเร็ว นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้แสดงความยินดีต่อผลการประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียน+3 ที่ภูเก็ต ซึ่งตกลงกันว่าจะเพิ่มวงเงิน Chiang Mai Initiative (จาก 8 หมื่นล้าน เป็น 1แสน 2 หมื่นล้านเหรียญ) นอกจากนี้ อาเซียนยังพร้อมที่จะร่วมมือกับสถาบันการเงินระหว่างประเทศ อาเซียนเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบการเงินโลก โดยให้ประเทศกำลังพัฒนามีบทบาทมากขึ้น นอกจากนี้ อาเซียนยังพร้อมที่จะร่วมมือกับกลุ่ม G20 ในการปฏิรูประบบการเงินโลกด้วย

การประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการลงนามในปฏิญญาแผนงานการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ซึ่งจะนำไปสู่การจัดตั้ง 3 ประชาคมย่อย คือ ประชาคมการเมืองและความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมและวัฒนธรรมภายในปี 2015

อีกเรื่องหนึ่งที่ได้หารือกันคือ ปัญหาในพม่า โดยผู้นำพม่าได้แจ้งต่อที่ประชุมเกี่ยวกับพัฒนาการทางการเมืองของพม่า และแผนการไปสู่ประชาธิปไตยที่มี 7 ขั้นตอน ที่ประชุมอาเซียนได้กระตุ้นให้รัฐบาลพม่าสนับสนุนกระบวนการปรองดองแห่งชาติ รวมทั้งการปล่อยตัวนักโทษการเมือง และให้พรรคการเมืองทุกพรรคมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมือง โดยเฉพาะในการเลือกตั้งในปี 2010 นอกจากนี้ ที่ประชุมยังยินดีที่รัฐบาลพม่าให้ความร่วมมืออย่างดีกับทูตพิเศษของเลขาธิการ UN

สำหรับเรื่องชาวโรฮิงยานั้น ได้มีการหารือกันในที่ประชุมด้วย แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าเอกสารผลการประชุมไม่ยอมใช้คำว่า โรฮิงยา แต่กลับใช้คำว่า Illegal Migrants in the Indian Ocean คือ ผู้อพยพเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายในมหาสมุทรอินเดีย ซึ่งเป็นเรื่องแปลกและผมเดาว่าคงจะเป็นความพยายามของฝ่ายพม่าที่ไม่ต้องการยอมรับสถานะของชาวโรฮิงยา อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมก็เห็นว่า การแก้ปัญหาดังกล่าวจะต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายๆประเทศ โดยจะมีการหารือกันในระดับรัฐมนตรีที่บาหลีต่อไป

เรื่องสุดท้ายที่ถือว่าเป็นความสำเร็จของการประชุมครั้งนี้ คือ การที่ฝ่ายไทยได้ริเริ่มให้มีการหารืออย่างไม่เป็นทางการระหว่างผู้นำอาเซียนกับตัวแทนของกลุ่มต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มประชาสังคมอาเซียน เยาวชนอาเซียน และกลุ่มส.ส.อาเซียน รวมทั้งมีการรับประทานอาหารกลางวันร่วมกับสภาที่ปรึกษาธุรกิจอาเซียนด้วย

ความล้มเหลว

ที่กล่าวมาข้างต้น เป็นความสำเร็จของการประชุมครั้งนี้ แต่การประชุมครั้งนี้ก็ประสบความล้มเหลวในหลายๆเรื่องเหมือนกัน

ความล้มเหลวที่สำคัญที่สุดคือ เรื่องของการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่า มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียนกำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น และในการประชุมครั้งนี้ ได้มีการนำเสนอร่าง Term of Reference (TOR) หรือบทบาทหน้าที่ของกลไกดังกล่าว แต่หลังจากผมได้เห็นร่างดังกล่าวแล้ว ก็ไม่ได้รู้สึกประหลาดใจอะไร เพราะเป็นไปตามที่คาดไว้แล้ว ว่าประเทศสมาชิกอาเซียนที่มีระบอบเผด็จการ โดยเฉพาะพม่า ลาว เวียดนาม ได้ตัดแขนตัดขากลไกดังกล่าว จนในที่สุดก็ไม่เหลืออะไร ไม่มีเขี้ยวเล็บ และก็กลายเป็นเสือกระดาษอย่างที่ผมได้คาดไว้แล้ว

โดยเมื่อดูรายละเอียดของร่าง TOR โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับบทบาทอำนาจหน้าที่ จะเห็นได้ชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวไม่มีเขี้ยวเล็บจริงๆ คือ มีลักษณะของการเน้นการส่งเสริม แต่ไม่มีบทบาทในการปกป้องเลย ตัวอย่างเช่น กลไกดังกล่าวจะมีบทบาท

· ในการพัฒนายุทธศาสตร์ระยะยาว
· ส่งเสริมให้ประชาชนรู้เรื่องเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนมากขึ้น
· กระตุ้นให้ประเทศสมาชิกอาเซียนลงนามและให้สัตยาบันในข้อตกลงระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน
· พัฒนาปฏิญญาอาเซียนด้านสิทธิมนุษยชน
· รับข้อมูลจากประเทศสมาชิก จัดทำการศึกษา และจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศ

นี่คือบทบาทหลักของกลไกดังกล่าว ซึ่งดูแล้ว ไม่มีอะไรเลย โดยเฉพาะบทบาทในการปกป้องการละเมิดสิทธิมนุษยชน ไม่มีปรากฏอยู่เลย สมมติว่า ถ้ามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในพม่า กลไกดังกล่าวก็จะไม่มีบทบาทในการที่จะรับเรื่องร้องทุกข์หรือร้องเรียน ไม่มีบทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และไม่มีบทบาทในการเสนอบทลงโทษต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนเลย

ซ้ำร้ายไปกว่านั้น ในหัวข้อเรื่องหลักการ ก็ยังมีการเขียนกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวจะต้องยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก เรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนนั้น เป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลกับประชาชน หากยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน กลไกนี้ก็คงจะไม่ต้องทำอะไรเลย

อีกเรื่องที่ผมถือว่าเป็นความล้มเหลวของการประชุมครั้งนี้คือ มาตรการรองรับวิกฤติเศรษฐกิจโลกของอาเซียน ที่ดูแล้วไม่มีอะไรที่เป็นรูปธรรมเลย 10 ปีที่แล้ว ตอนเกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง อาเซียนก็ไม่มีบทบาทอะไรเลยในการช่วยเหลือประเทศสมาชิก เราจำได้ดีว่า ประเทศไทยต้องไปกู้เงินจาก IMF และสหรัฐ 10 ปีผ่านไปถึงปัจจุบัน อาเซียนก็ยังไม่มีกลไกที่จะช่วยเหลือประเทศสมาชิกอยู่ดี ถึงแม้ในกรอบอาเซียน+3 จะมีการจัดตั้งกองทุน Chiang Mai Initiative แต่ 80% ของกองทุน ก็จะมาจากประเทศ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลี

คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมสุดยอดครั้งนี้ คือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” แต่ผมมองว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และผมไม่เห็นด้วยกับคำขวัญดังกล่าว ทั้งนี้เพราะ กฎบัตรอาเซียนจะเป็นกฎบัตรเพื่อประชาชนอาเซียนได้อย่างไร ในเมื่อในกฎบัตร ไม่มีการระบุถึงกลไกที่จะให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมของอาเซียนเลย

ความล้มเหลวอีกประการของการประชุมครั้งนี้คือ ถึงแม้จะมีการลงนามในปฏิญญาแผนงานการจัดตั้งประชาคมอาเซียน แต่ผมมองว่า อาเซียนล้มเหลวในการผลักดันให้มีการจัดตั้งประชาคมอาเซียนที่จะมีความสมบูรณ์แบบอย่างแท้จริง การจัดตั้งประชาคมอาเซียนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เรื่องง่ายเลย ทั้งนี้เพราะมีอุปสรรคหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความขัดแย้งกรณีพิพาทเรื่องพรมแดน ประเทศสมาชิกและประชาชนยังมีความไม่ไว้วางใจกัน ยุทธศาสตร์ทหารก็มองเพื่อนบ้านว่าอาจจะเป็นศัตรู ปัญหาช่องว่างระหว่างประเทศรวยกับประเทศจน ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปัญหาการขาดอัตลักษณ์ร่วม และปัญหาการที่ประชาชนไม่มีความรู้เรื่องอาเซียน ปัญหาเหล่านี้ ก็คงจะทำให้การจัดตั้งประชาคมอาเซียนที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางนั้น เกิดขึ้นได้ยากและคงจะต้องใช้เวลาอีกยาวนาน