วันอังคารที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2552

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง

ข้อเสนอการทำให้อาเซียนเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง
ไทยโพสต์ วันจันทร์ที่ 16 มีนาคม 2552 หน้า 4

คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ ผมจะขอนำเสนอข้อเสนอที่จะทำให้อาเซียนพัฒนาไปสู่การเป็นองค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง ดังนี้

1. กลไกสิทธิมนุษยชน
1.1 ปัญหา
ปัญหาประการแรกที่ทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริงคือ ปัญหาด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชนในอาเซียน มาตรา 14 ของกฎบัตรอาเซียน กำหนดให้มีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น และในระหว่างการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 ที่ชะอำ- หัวหิน ก็ได้มีการนำเสนอร่าง Terms of Reference (TOR) หรือบทบาทหน้าที่ของกลไกดังกล่าว แต่เมื่อผมได้ดูรายละเอียดของร่าง TOR แล้ว ก็เห็นได้ชัดเจนว่า กลไกดังกล่าวไม่มีเขี้ยวเล็บ คือมีลักษณะของการเน้นการส่งเสริม แต่ไม่มีบทบาทในการปกป้องเลย กลไกดังกล่าวจึงไม่มีบทบาทในการรับเรื่องร้องทุกข์หรือร้องเรียน ไม่มีบทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และไม่มีบทบาทในการเสนอบทลงโทษต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนเลย นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดไว้ใน TOR ว่ากลไกดังกล่าวจะยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก เรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลกับประชาชน หากยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการภายใน กลไกนี้ก็คงจะไม่ต้องทำอะไรเลย

1.2 ข้อเสนอ
· เปลี่ยนชื่อกลไกสิทธิมนุษยชนในภาษาอังกฤษ ที่ใช้คำว่า ASEAN Human Rights Body ซึ่งดูไม่ค่อยมีความศักดิ์สิทธิ์ ให้เปลี่ยนชื่อเป็น ASEAN Human Rights Commission ซึ่งจะเป็นไปตามมาตรฐานสากล อาทิ European Commission on Human Rights
· เพิ่มบทบาทของกลไกในร่าง TOR โดยให้เพิ่มบทบาทในด้านการปกป้อง (protection)
· แก้ไขข้อความใน TOR ในเรื่องหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน โดยให้มีข้อความในทำนองให้หลักการนี้มีความยืดหยุ่น
· ในเรื่องหลักการ ควรเพิ่มหลักการสากลของ UN เข้าไปด้วย โดยเฉพาะหลักการความรับผิดชอบในการปกป้อง (Responsibility to Protect) และหลักการแทรกแซงด้วยหลักการมนุษยธรรม (humanitarian intervention)
· ให้ TOR มีการเพิ่มบทบาทของกลไกในการรับเรื่องร้องเรียน หรือร้องทุกข์ บทบาทในการไต่สวนเรื่องร้องเรียน และบทบาทในการเสนอมาตรการเพื่อยุติการละเมิดสิทธิมนุษยชน
· เพิ่มบทบาทให้กับเลขาธิการอาเซียน ให้มีลักษณะเหมือนกับบทบาทของเลขาธิการ UN ในการเป็นหูเป็นตา ช่วยดูในเรื่องของการปกป้องและการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน
· ในกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ควรเพิ่มบทบาทให้กับภาคประชาสังคม NGO และประชาชน โดยเฉพาะบทบาทในการนำเสนอเรื่องร้องทุกข์ ร้องเรียนต่อกลไกดังกล่าวได้ เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ เป็นหลักปฏิบัติสากลอยู่แล้ว ในกลไกสิทธิมนุษยชนของ UN ก็เปิดโอกาสให้ NGO เสนอเรื่องร้องเรียนเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้
· และในระยะยาว ผลักดันให้มีการพัฒนากลไกด้านตุลาการ โดยเฉพาะการจัดตั้งศาลสิทธิมนุษยชนขึ้น (Court of Human Rights)

2. กฎบัตรอาเซียน
2.1 ปัญหา
เรื่องที่ 2 ที่ทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริงคือ เรื่องกฎบัตรอาเซียน ถึงแม้ในการประชุมสุดยอดอาเซียนที่หัวหิน คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมคือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” แต่ผมมองว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง

ในมาตรา 2 ของกฎบัตร อาเซียนยังคงยึดหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิก เป็นกฎเหล็กของอาเซียนต่อไป ทั้งๆที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า หลักการดังกล่าว ควรจะมีการยืดหยุ่น และอาเซียนควรจะมีสิทธิเข้าไปยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของสมาชิกได้ หากเรื่องที่ถือว่าเป็นเรื่องภายใน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนโดยรวม

แต่ปัญหาใหญ่ที่ทำให้กฎบัตรยังไม่ใช่กฎบัตรของประชาชนอาเซียนก็คือ ในกฎบัตรไม่มีการระบุถึงกลไกที่จะให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการตัดสินใจในกิจกรรมของอาเซียนเลย นอกจากนี้ ในกฎบัตรก็ไม่ได้มีการกำหนดกลไกทางด้านนิติบัญญัติ และกลไกทางด้านตุลาการของอาเซียนเลย

ในมาตรา 20 ของกฎบัตรได้ระบุว่า การตัดสินใจของอาเซียนจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของฉันทามติ ซึ่งถือเป็นการถอยหลังลงคลองของอาเซียน เพราะที่ผ่านมาได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า ถึงเวลาแล้วที่อาเซียนจะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการตัดสินใจ โดยในบางเรื่องอาจจะต้องใช้วิธีการลงคะแนนเสียง แต่ในที่สุด ข้อเสนอการลงคะแนนเสียงก็ถูกตัดออกไปหมดจากกฎบัตร ระบบฉันทามตินั้น หมายความว่า ถ้า 9 ประเทศเอา แต่พม่าไม่เอา ก็คือไม่เอา

นอกจากนี้ ในกฎบัตรไม่มีการพูดถึงกลไก และมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดข้อตกลงและการไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงของอาเซียน

2.2 ข้อเสนอ
· ผลักดันให้มีการแก้กฎบัตรอาเซียน เพื่อให้เป็นกฎบัตรของประชาชนอาเซียนอย่างแท้จริง
· แก้มาตรา 2 เพื่อให้หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในมีความยืดหยุ่นมากขึ้น
· เพิ่มในกฎบัตร กลไกที่ภาคประชาสังคมจะเข้ามามีบทบาท ผมขอเสนอให้มีการจัดตั้ง “สภาที่ปรึกษา” หรือ Consultative Council
· ในระยะยาว ควรมีการผลักดัน ให้เพิ่มในกฎบัตร การจัดตั้งสภาอาเซียน (ASEAN Parliament) ตามแบบอย่าง European Parliament และจัดตั้งศาลสถิตยุติธรรมอาเซียน (ASEAN Court of Justice)
· แก้มาตรา 20 โดยให้เพิ่มว่า ในบางกรณี อาเซียนอาจตัดสินใจด้วยการลงคะแนนเสียง
· เพิ่มในกฎบัตร ให้มีกลไกในการตรวจสอบ และมาตรการลงโทษประเทศสมาชิกที่ละเมิด หรือไม่ปฏิบัติตามกฎบัตรหรือข้อตกลงของอาเซียน
· แก้มาตรา 14 เพื่อให้กลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนมีประสิทธิภาพมากขึ้น
· แก้กฎบัตรเพื่อเพิ่มบทบาทของเลขาธิการอาเซียนและสำนักเลขาธิการอาเซียน โดยของให้ดูบทบาทของเลขาธิการ UN และสำนักเลขาธิการ UN เป็นเกณฑ์

3. ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน
3.1 ปัญหา
ปัญหาอีกประการที่ยังทำให้อาเซียนยังไม่ใช่องค์กรของประชาชนอย่างแท้จริง ก็คือเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้งประชาคมอาเซียน ซึ่งยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง

สำหรับประชาคมการเมืองและความมั่นคงของอาเซียน (ASEAN Political-Security Community: APSC) นั้น คำนิยามและรูปร่างหน้าตาของ APSC ที่ได้รับการนิยามจากรัฐบาลของอาเซียนนั้น แตกต่างไปอย่างมากจากคำนิยามของนักวิชาการ โดยประเด็นหลักที่นักวิชาการให้ความสำคัญ แต่ขาดหายไปจาก APSC คือ ประชาคมความมั่นคงจะต้องมีการกำหนดนโยบายร่วมกัน การรับรู้ถึงภัยคุกคามร่วมกัน มีอัตลักษณ์ร่วม มีความร่วมมือทางทหาร ไว้เนื้อเชื่อใจกัน มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และมีสถาบันที่เป็นทางการ

กลไกการป้องกันและแก้ไขความขัดแย้งของ APSC ก็มีลักษณะมุ่งเน้นแก้ความขัดแย้งระหว่างรัฐ แต่ในปัจจุบันและอนาคต ความขัดแย้งส่วนใหญ่ จะเป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ ดังนั้น กลไกอาเซียนจึงอาจจะไม่มีประสิทธิภาพรองรับความขัดแย้งในรูปแบบใหม่

นอกจากนี้ ความร่วมมือทางทหารของอาเซียนก็เบาบางมาก อาเซียนก่อตั้งมาเกือบ 42 ปีแล้ว แต่เพิ่งจะมีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมไปเพียง 3 ครั้ง

3.2 ข้อเสนอ
· ควรมีการปรับแก้ blueprint หรือแผนงานของ APSC
· ปรับคำนิยามใหม่ของ APSC โดยให้เพิ่มการมีนโยบายร่วม การรับรู้ภัยคุกคามร่วม การมีอัตลักษณ์ร่วม เพิ่มความร่วมมือทางทหาร และสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน
· เพิ่มกลไกแก้ไขความขัดแย้งในรูปแบบใหม่ คือความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ และกระทบต่ออาเซียนโดยรวม
· จัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียนขึ้น ในลักษณะเดียวกับกองกำลังรักษาสันติภาพของ UN
· แก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง แก้ปัญหากรณีพิพาทเรื่องพรมแดนระหว่างประเทศสมาชิก
· กำหนดยุทธศาสตร์ทางทหารใหม่ โดยให้เลิกมองประเทศเพื่อนบ้านว่า อาจจะเป็นศัตรู
· ให้ภาคประชาสังคมและประชาชนอาเซียน มีส่วนร่วมในการพัฒนา APSC

4. ประชาคมเศรษฐกิจ
4.1 ปัญหา
สำหรับประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ซึ่งตั้งเป้าหมายว่าจะเป็นตลาดร่วมในปี 2015 นั้น แต่ถ้าดูให้ดีแล้ว ตลาดร่วมอาเซียนจะเป็นตลาดร่วมที่ไม่สมบูรณ์ เพราะตลาดร่วมอาเซียนจะมีแค่เสรีการค้าและบริการ แต่จะยังไม่เสรีในเรื่องการเคลื่อนย้ายทุนและแรงงาน นอกจากนี้ ยังมีปัญหาเรื่องช่องว่างระหว่างประเทศรวยประเทศจน ประเทศอาเซียนยังมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจ และอาเซียนยังมีปัญหาทั้งบูรณาการในเชิงลึกและในเชิงกว้าง

4.2 ข้อเสนอ
· ควรให้มีการปรับแก้ blueprint ของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
· ผลักดันให้อาเซียนพัฒนาไปเป็นตลาดร่วมที่สมบูรณ์แบบ
· ผลักดันให้ภายหลังปี 2015 อาเซียนจะพัฒนาไปเป็นสหภาพอาเซียน (ASEAN Union) ซึ่งจะมีลักษณะคล้ายๆกับสหภาพยุโรปในปัจจุบัน
· แก้ปัญหาเรื่องช่องว่างระหว่างประเทศรวยกับประเทศจน
· ให้ประเทศอาเซียนมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ
· ให้มีบูรณาการทั้งในเชิงลึกและในเชิงกว้าง
· ให้ประชาชนอาเซียนและภาคประชาสังคมอาเซียน มีบทบาทและส่วนร่วมในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจ



5. ประชาคมสังคมและวัฒนธรรม
5.1 ปัญหา
สำหรับประชาคมสังคมและวัฒนธรรมนั้น ภาษาอังกฤษเรียกว่า ASEAN Socio-Cultural Community เรียกย่อว่า ASCC ซึ่งในการประชุมสุดยอดที่ชะอำ-หัวหิน ได้มีการลงนามใน blueprint ของ ASCC ไปแล้ว แต่เมื่อดู blueprint จะเห็นได้ว่า ความร่วมมือของอาเซียนในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนยังไม่พัฒนาเท่าที่ควร ส่วนความร่วมมือในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม ก็กำลังเป็นสิ่งท้าทายอาเซียนอย่างมาก เพราะในทางปฏิบัติ อาเซียนจะประสบปัญหาหลายเรื่อง โดยเฉพาะการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และกฎระเบียบต่างๆในประเทศสมาชิก ที่ยังไม่มีประสิทธิภาพพอในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม ส่วนการสร้างอัตลักษณ์ของอาเซียน ก็ดูเป็นเรื่องยาก เพราะแต่ละประเทศยังมีความแตกต่างกันอย่างมาก นอกจากนี้ อาเซียนยังมีปัญหาในระดับรากหญ้าที่ประชาชนยังมีความขัดแย้งและไม่ไว้วางใจกัน ปัญหาการทำให้ประชาคมอาเซียนมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และปัญหาการที่ประชาชนไม่มีความรู้เรื่องอาเซียน

5.2 ข้อเสนอ
· ควรมีการปรับแก้ blueprint ของ ASCC
· blueprint ควรให้ความสำคัญกับเรื่องของสิทธิมนุษยชนมากกว่านี้ โดยน่าจะครอบคลุมถึงเรื่องการส่งเสริมประชาธิปไตย และการติดต่อในระดับประชาชนต่อประชาชน
· สำหรับในด้านสิ่งแวดล้อม ควรแก้ปัญหาการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และการปรับกฎระเบียบต่างๆให้มีประสิทธิภาพ
· ผลักดันให้มีการสร้างประชาคมอาเซียน โดยมีอัตลักษณ์ร่วมกันอย่างแท้จริง
· แก้ปัญหาการที่ประชาชนในระดับรากหญ้าของอาเซียนยังมีความขัดแย้งและไม่ไว้วางใจกัน
· ผลักดันให้ประชาคมอาเซียนมีประชาชนเป็นศูนย์กลางอย่างแท้จริง
· ให้ประชาชนอาเซียนมีความรู้เรื่องอาเซียนอย่างทั่วถึง
· สร้างความเป็นหุ้นส่วนกับภาคประชาสังคม
· ในการสร้าง ASCC ควรมีการจัดตั้งกลไกอาเซียนที่ให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม
· ควรมีมาตรการส่งเสริม track III ของอาเซียน หรือ track ของภาคประชาสังคมของอาเซียนอย่างจริงจัง