วันพฤหัสบดีที่ 18 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2553

การประเมินนโยบายต่างประเทศของรัฐบาล Obama ต่อเอเชีย

การประเมินนโยบายต่างประเทศของรัฐบาล Obama ต่อเอเชีย
ไทยโพสต์ วันศุกร์ที่ 12 กุมภาพันธ์ 2553 หน้า 4

Outline ของผมคือ ผมจะพูดถึงเรื่อง grand strategy ก่อน ต่อมา ก็จะพูด 1 ปีของ Obama ว่าทำอะไรไปบ้าง ในระดับโลก ระดับภูมิภาค ต่อมา ก็มาถึงอาเซียน และไทย

grand strategy

ประเด็นแรก เรื่อง grand strategy ผมคิดว่า สหรัฐฯ มี grand strategy ต่อเอเชีย เป็นไปไม่ได้ที่อภิมหาอำนาจอันดับหนึ่งของโลกจะไม่มียุทธศาสตร์ใหญ่ เป็นไปไม่ได้ที่มหาอำนาจของโลกจะไม่มีวัตถุประสงค์หลักว่า ต้องการอะไรจากเอเชีย

สหรัฐฯ เป็นอภิมหาอำนาจ ในภาษาอังกฤษเรียกว่า unipolar คือ 1 ขั้วอำนาจ บางทีเราใช้ hegemon คือ เจ้า ในสมัยของ Bush ที่พยายามครองความเป็นเจ้าหนัก ๆ เราก็จะเรียกสหรัฐฯ ว่า เป็นเจ้าจักรวรรดิโรมันใหม่ new roman empire ที่ผมคิดว่าเป็นวัตถุประสงค์ หรือเป็นยุทธศาสตร์ใหญ่ที่สุดของสหรัฐฯ คือ จะทำยังไง ถึงจะให้สหรัฐฯ นั้น ดำรงครองความเป็นเจ้า อันดับหนึ่งของโลก ต่อไปให้ได้ยาวนานที่สุด นี่คือวัตถุประสงค์พื้นฐานที่สุด

ยุทธศาสตร์ที่สองคือ ยุทธศาสตร์ครองความเป็นเจ้า คือ ต้องป้องกันไม่ให้ใครขึ้นมาท้าทายความเป็นเจ้า ต้องป้องกันไม่ให้มีคู่แข่ง ผู้ท้าทาย หรือมาแย่งอันดับหนึ่งของสหรัฐฯ ไป เพราะฉะนั้น เมื่อมองไปแล้ว เราก็เห็นสถิติ ตัวเลขต่าง ๆ ชัดเจน ที่ชี้ให้เห็นถึงการผงาดขึ้นมาของจีน “the rise of China” ไม่ว่าจะมองยังไงก็ตาม ทิศทางก็เป็นไปในแนวทางเดียวกันหมด คือ จีนจะกลายเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดโลก ซึ่งขณะนี้ สหรัฐฯ เป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก แต่ว่าในอนาคต จีนจะแซงแน่นอน คำถาม ณ ตอนนี้ ไม่ได้คำถาม “if” แต่เป็น “when” คือเมื่อไรที่จีนจะแซงสหรัฐฯ ในการเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก

เราเห็นแล้วว่า ทุกวันนี้ จีนดำเนินนโยบายในเชิงรุกต่าง ๆ มากขึ้น และแซงสหรัฐฯ ไปในบางเรื่อง ในเรื่องเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน เทคโนโลยี ก็กำลังไล่กวด ล่าสุด ปีที่แล้ว จีนก็แซงสหรัฐฯ ในเรื่องเหรียญทองในกีฬาโอลิมปิกอีกต่างหาก จากที่ สหรัฐฯ เป็นเจ้าเหรียญทองมาโดยตลอด แต่เมื่อปี 2008 จีนก็กลายเป็นเจ้าเหรียญทอง

เรื่องการผงาดขึ้นมาของจีนเป็นเรื่องใหญ่มากสำหรับโลกเรา และสำหรับสหรัฐฯ และภูมิภาคนี้ด้วย เพราะการผงาดขึ้นมาของจีน จะส่งผลกระทบอย่างไรต่อโลก จีนจะมีพฤติกรรมอย่างไร ในเมื่อจีนจะกลายเป็นอภิอำนาจอันดับหนึ่งของโลก แทนที่สหรัฐฯ จีนจะยังคงยอมรับในระเบียบโลกที่สหรัฐฯ สร้างขึ้นมาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือไม่ และสหรัฐฯ จะยอมรับสภาพหรือไม่ ในสถานะใหม่ของจีนที่ขึ้นมาเทียบชั้นอเมริกา ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมากที่เรายังหาคำตอบได้ไม่ชัดเจน

แต่ว่าข้อสำคัญ ก็คือว่า สหรัฐฯจะต้อง play safe การ play safe ของ สหรัฐฯคือ การพยายามสกัดกั้นอิทธิพลของจีน พยายามที่จะถ่วงดุลอำนาจกับจีน เช่นเดียวกับประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาค ซึ่งขณะนี้ กำลังรู้สึกมีความไม่แน่นอนกับการผงาดขึ้นมาของจีนว่า จะเป็นลบหรือเป็นบวกมากน้อยแค่ไหน ดังนั้น หลาย ๆ ประเทศก็พยายาม play safe เช่นเดียวกัน คือ การดึงเอาสหรัฐฯ กลับคืนมาสู่ภูมิภาคนี้ เพื่อที่จะมาถ่วงดุลอำนาจกับจีน ญี่ปุ่นก็เล่นเกมนี้ อินเดียก็เล่นเกมนี้ อาเซียนก็เล่นเกมนี้ ออสเตรเลียก็เล่นเกมนี้ ทุกประเทศ ขณะนี้ กำลังเล่นเกมเดียวกันหมดคือ เกมถ่วงดุลอำนาจจีน ดังนั้น ผมขอย้ำว่า เรื่อง China factor ถือเป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เราเข้าใจถึงพฤติกรรม นโยบายของสหรัฐฯ ต่อภูมิภาค และต่อไทยด้วย เพราะไทยก็จะเป็นจิ๊กซอร์ตัวหนึ่งในยุทธศาสตร์การสกัดจีน ของสหรัฐฯ

ถ้าเราติดตามเรื่องของยุทธศาสตร์จีนในภูมิภาค เราจะเห็นได้ว่า ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา จีนมาแรงมากในการปฏิสัมพันธ์กับอาเซียน จีนเป็นประเทศแรกที่เสนอทำ FTA กับอาเซียน จีนเป็นประเทศแรกที่รับรองสนธิสัญญา Treaty of Amity and Cooperation (TAC) กับอาเซียน จีนเป็นประเทศที่ทำปฏิญญาเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์กับอาเซียนเป็นประเทศแรก คือโดยรวมแล้ว จีนกำลังใกล้ชิดกับอาเซียนอย่างมาก ซึ่งทำให้อเมริกาจำเป็นที่จะต้องปรับยุทธศาสตร์ ทบทวนยุทธศาสตร์ต่ออาเซียน เพื่อที่จะแข่งกับอิทธิพลของจีนในภูมิภาคนี้ เป็น grand strategy ที่สำคัญ หนึ่งคือ การครองความเป็นเจ้า สองคือ ความพยายามสกัดกั้นอิทธิพลของจีน สามคือ การทำสงครามต่อต้านการก่อการร้าย ซึ่งอันนี้เกิดขึ้นมาตั้งแต่หลังเหตุการณ์ 11 กันยาฯ เราคงจะเห็นแล้วว่า ในช่วง 8-9 ปีที่ผ่านมา สหรัฐฯ ก็วุ่นอยู่กับการทำสงครามต่อต้านการก่อการร้าย เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นแนวรบที่สอง คือ เป็น second front ของสงครามการต่อต้านการก่อร้ายของสหรัฐฯ เพราะฉะนั้น ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สหรัฐฯ ก็มากระชับความสัมพันธ์ทางทหารกับประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาค ภายใต้คำว่า “สงครามต่อต้านการก่อการร้าย”

ประเด็นที่สี่ คือ เรื่องเหตุผลทางเศรษฐกิจ เอเชีย จีน อาเซียน เป็นเค้กก้อนโตทางเศรษฐกิจทั้งการค้าและการลงทุน สหรัฐฯ ปฏิเสธไม่ได้ ถึงการผงาดขึ้นมาของเอเชีย ในการจะเป็นศูนย์กลางทางด้านเศรษฐกิจของโลกในอนาคต เพราะฉะนั้น สหรัฐฯ ต้องเปิดสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับเอเชีย ต้องติดต่อค้าขายกับเอเชีย กับจีน กับอาเซียน

ประเด็นที่ห้า คือ เรื่องของการที่เอเชียกำลังมีแนวโน้มที่จะรวมกลุ่มกัน โดยการเกิดขึ้นของอาเซียน + 3 ที่อาจจะนำไปสู่การก่อตั้งประชาคมเอเชียตะวันออก ซึ่งจะไม่มีสหรัฐฯ อยู่ในนั้น ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้น ก็จะทำให้อิทธิพลของสหรัฐฯในภูมิภาค ลดลงเป็นอย่างมาก ถ้ามีการรวมกลุ่มกันเฉพาะอาเซียน +3 และเป็นกลุ่มที่มีแต่เฉพาะประเทศในเอเชีย โดยไม่มีสหรัฐฯ เฉพาะฉะนั้น สหรัฐฯ จึงต้องทำอะไรสักอย่าง จึงนำไปสู่การถกเถียงกันอย่างมาก ในเรื่อง regional architecture หรือ สถาปัตยกรรมในภูมิภาคว่า ควรจะมีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร และนี่ก็เป็นเหตุผลสำคัญ ที่ทำให้ Obama ตอนที่เดินทางมาเยือนเอเชีย ประกาศว่า สหรัฐฯ พร้อมแล้วที่จะเข้าร่วมใน EAS หรือ East Asia Summit

จากยุทธศาสตร์ grand strategy ทั้งหมด สหรัฐฯ implement ยุทธศาสตร์ดังกล่าว ในอดีต โดยผ่านช่องทางที่เรียกว่า ช่องทางทวิภาคี ยุทธศาสตร์หลักคือ hub and spokes โดยมี สหรัฐฯ เป็น hub เป็น ดุมล้อ และความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศต่าง ๆ เป็น spokes หรือเป็น ซี่ล้อ hub and spokes มีมาโดยตลอด ปัจจุบันนี้ก็ยังมีอยู่ แต่ว่า ในปัจจุบัน กำลังมีพัฒนาการเวทีพหุภาคีเกิดขึ้น ดังนั้น สหรัฐฯ ก็เสริมยุทธศาสตร์ hub and spokes ด้วยยุทธศาสตร์พหุภาคีนิยมมากขึ้น โดยการให้ความสำคัญกับ APEC และกลับมาให้ความสำคัญกับอาเซียน และ สถาปัตยกรรมในภูมิภาคที่จะเป็นอาเซียน +6 + 7

อเมริกา ในอดีต การที่สามารถเป็นผู้นำโลกได้ เพราะใช้ทั้ง hard power และ soft power hard power คือ อำนาจทางทหาร ส่วน soft power คือ อำนาจในเรื่องของการสร้างความชอบธรรมในการครองความเป็นเจ้า การส่งเสริมวัฒนธรรมอเมริกัน การครอบงำทางวัฒนธรรมอเมริกัน การชูว่า สหรัฐฯ เป็นวีรบุรุษของโลก และทำให้ชาวโลกชื่นชมอเมริกา ในวัฒนธรรมอเมริกัน และยอมรับการเป็นผู้นำโลกของสหรัฐฯ ด้วยความเต็มใจ ซึ่งอันนี้ เราเรียกว่า soft power

ในอดีตนั้น มี balance สมดุล ทั้ง hard power และ soft power อยู่คู่กัน ทั้งในเรื่องของการใช้กำลังทหารและสถาบันระหว่างประเทศต่าง ๆ ทั้ง UN และพันธมิตร

แต่พอมาในสมัย Bush เกิดความไม่สมดุลขึ้น โดยรัฐบาล Bush หันไปเน้น hard power มากเกินไปคือ เน้นทางทหารและไม่ได้ให้ความสำคัญกับ soft power ดังนั้น ความสมดุลจึงเสียไป และทำให้สหรัฐฯ ขาดความชอบธรรม ในการเป็นผู้นำโลก

เพราะฉะนั้น นี่คือ ภารกิจสำคัญของรัฐบาล Obama ที่จะต้องกลับมาสร้างสมดุลให้เกิดขึ้นมาอีกครั้ง คือ การที่จะต้องเพิ่ม soft power เข้ามาในนโยบายต่างประเทศของสหรัฐฯ เพื่อให้เกิดความสมดุล ทั้ง hard และ soft นี่ก็คือ ที่มาของการที่ Obama พยายามเหลือเกินในการที่จะมีปฏิสัมพันธ์กับโลก เน้นพหุภาคีนิยมกับโลก

การประเมินนโยบายต่างประเทศของ Obama

จากยุทธศาสตร์ทั้งหมด Obama ได้ทำอะไรไปบ้างในรอบ 1 ปีที่ผ่านมา

1 ปีที่ผ่านมา Obama ประกาศนโยบายใหม่ ๆ มากมาย Obama ประกาศว่า พร้อมจะเจรจากับศัตรูของสหรัฐฯ เริ่มปฏิสัมพันธ์กับอิหร่าน เกาหลีเหนือ และพม่า เปิดศักราชใหม่ความสัมพันธ์กับโลกมุสลิม โดยไปกล่าวสุนทรพจน์ที่ไคโรเมื่อเดือนมิถุนายนปีที่แล้ว ต้องการฟื้นฟูความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯกับโลกมุสลิม เดินหน้าถอนทหารออกจากอิรัก และพร้อมที่จะสร้างสันติภาพในตะวันออกกลาง ฟื้นฟูความสัมพันธ์กับรัสเซีย และจีน โดยได้เดินทางไปเยือนทั้งสองประเทศ และจากการไปเยือนทั้งสองประเทศ ผลของความร่วมมือต่าง ๆ ก็มีออกมามากมาย จุดยืนของรัฐบาล Obama ต่อปัญหาโลกเปลี่ยนไปหมด จากที่ go it alone ตอนนี้ก็หันมาปฏิสัมพันธ์กับโลก พร้อมที่จะให้ความสำคัญกับ UN สุนทรพจน์ของ Obama ที่ UN เป็นสุนทรพจน์ประวัติศาสตร์ Obama ได้ประกาศพร้อมที่จะร่วมมือกับประชาคมโลก ในการที่จะแก้ไขปัญหาต่าง ๆ

ทีนี้เราจะประเมินกันอย่างไร คนที่ประเมิน Obama ได้ A คือ คณะกรรมการ Nobel สาขา สันติภาพ ที่ได้ให้รางวัลโนเบลสาขาสันติภาพ ให้กับ Obama โดยได้ชื่นชม Obama ว่า ได้สร้างบรรยากาศใหม่ให้เกิดขึ้นในการเมืองโลก การทูตพหุภาคีกลับมามีความสำคัญอีกครั้งหนึ่ง การเจรจา หารือ ได้กลับมาเป็นเครื่องมือในการแก้ไขความขัดแย้ง Obama จึงทำให้ชาวโลกมีความหวังสำหรับอนาคตที่ดีขึ้น

ส่วนที่พวกที่ให้ F คือกลุ่มอนุรักษ์นิยม Republican ในอเมริกา โดยให้เหตุผลว่า Obama ก็ได้แต่พูด แต่ก็ไม่ได้ประสบผลสำเร็จอะไรที่เป็นรูปธรรม ปัญหาต่าง ๆ ในโลก ก็ยังคงมีอยู่ ไม่มีปัญหาใดที่ได้รับการแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรม ไม่ว่าจะเป็นปัญหาอิสราเอล-ปาเลสไตน์ อิหร่าน เกาหลีเหนือ และพม่า

สำหรับผม ผมคิดว่า Obama ก็มีทั้งประสบความสำเร็จและล้มเหลว คือ ประสบความสำเร็จในการริเริ่มนโยบายใหม่ ๆ ส่วนล้มเหลวคือ ยังไม่มีอะไรที่เป็นรูปธรรมจริง ๆ ฉะนั้น เราคงอาจจะเร็วเกินไป ที่จะด่วนสรุปถึงความสำเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบายต่างประเทศ Obama คงต้องรอดูกันอีกสักระยะหนึ่ง

การประเมินนโยบายของ Obama ต่อภูมิภาค

สำหรับในระดับภูมิภาค Obama ได้เดินทางมาเยือนเอเชีย เมื่อประมาณเดือนพฤศจิกายนปีที่แล้ว ไปเยือนจีน ญี่ปุ่น เกาหลี และมาประชุม APEC ที่สิงคโปร์ และจัดประชุมสุดยอดครั้งแรกขึ้นระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯ ซึ่งเป็นการประชุมครั้งประวัติศาสตร์ อันนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงการที่ Obama กำลังจะให้ความสำคัญกับเอเชีย เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อาเซียน มากขึ้น ในการประกาศนโยบายต่อเอเชียที่ญี่ปุ่น Obama ได้เน้นว่า อเมริกาให้ความสำคัญต่อพันธมิตรทั้ง 5 คือ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย ไทย และฟิลิปปินส์ จีนก็มีความสำคัญเป็นพิเศษ Obama พยายามอย่างยิ่ง ที่จะเปลี่ยนความสัมพันธ์กับจีนให้มีลักษณะเป็นปฏิสัมพันธ์กันมากขึ้น Obama ได้ย้ำว่า สหรัฐฯไม่มีนโยบายปิดล้อมจีน แต่ผมมองว่า นโยบายสหรัฐฯต่อจีน ก็ยังคงเป็นกึ่งปิดล้อม กึ่งปฏิสัมพันธ์ คือมีลักษณะปิดล้อมทางทหาร แต่ปฏิสัมพันธ์ทางการทูตและเศรษฐกิจ

ส่วนเวทีพหุภาคี Obama มองว่า ถึงเวลาแล้ว ที่อเมริกาจะต้องหันมาให้ความสำคัญกับเวทีพหุภาคีในภูมิภาค เน้น APEC เน้นอาเซียน และพม่า ก็เน้นปฏิสัมพันธ์ เน้นนโยบายที่เรียกว่า Practical Engagement ซึ่งเป็นนโยบายใหม่ของอเมริกาต่อพม่า

สำหรับอาเซียน ผลการประชุมสุดยอดอาเซียน – สหรัฐฯ นั้น ถือว่าเป็นการประชุมครั้งประวัติศาสตร์ เพราะว่า มีข้อตกลงต่าง ๆ มากมาย ไม่ว่าจะเป็นการลงนามใน Treaty of Amity and Cooperation (TAC) แต่งตั้งทูตสหรัฐฯประจำอาเซียน จะเข้าร่วมการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน มีท่าทีที่เปลี่ยนไปในเรื่องเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เรื่องเศรษฐกิจ การค้ามีมูลค่าสูงถึง 200,000 ล้านเหรียญในปี 2008 มีการประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียนและรัฐมนตรีคลังสหรัฐฯ และกำลังจะมีการประชุมรัฐมนตรีพลังงานกับสหรัฐฯ อเมริกากำลังเปิดแนวรุกใหม่ในเรื่องของ US – Mekong Initiative อเมริกาได้ประชุมกับประเทศในลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง คือ พม่า ลาว กัมพูชา เวียดนาม และไทย ซึ่งต่อไปจะมีการประชุมทุกปี

สำหรับไทย highlight คือ ตอนที่ Hillary Clinton มาเยือนไทยในเดือนกรกฎาคมปีที่แล้ว มาพบปะกับนายกอภิสิทธิ์ Hillary ชมไทยมากมาย ซึ่งแสดงว่า อเมริกาต้องการที่จะใกล้ชิดกับไทย บอกว่าความสัมพันธ์มีมายาวนานกว่า 175 ปี ไทยเป็นผู้นำในภูมิภาคที่มีความสำคัญอย่างยิ่งทั้งในด้านยุทธศาสตร์ และทางด้านเศรษฐกิจ ไทยในฐานะประธานอาเซียน เล่นบทบาทสำคัญ มีนโยบายในเชิงสร้างสรรค์ต่อปัญหาพม่า เกาหลีเหนือ พันธมิตรทางการทหารก็แน่นแฟ้น โดยในเดือนกุมภาพันธ์ปีนี้ จะมีการซ้อมรบ Cobra Gold ระหว่างไทยกับสหรัฐฯ

สรุปแล้ว ผมคิดว่า อเมริกาคงจะเดินหน้าต่อ ในเรื่องของการที่จะรักษาบทบาท สถานะความเป็นเจ้าในภูมิภาคต่อไป โดยการดำเนินนโยบายดังที่กล่าวไปแล้ว ทั้งทวิภาคีและพหุภาคี และแน่นอนว่า ในบรรยากาศเช่นนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯก็จะกระชับแน่นแฟ้นมากขึ้น จากที่เริ่มมาตั้งแต่การประชุมสุดยอดที่สิงคโปร์ และแน่นอน ในเรื่องความสัมพันธ์ไทยกับสหรัฐฯ ก็จะได้อานิสงค์ไปด้วย

ไม่มีความคิดเห็น: