วันพุธที่ 3 สิงหาคม พ.ศ. 2554

ข้อเสนอบทบาทของอาเซียนในการแก้ปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

ข้อเสนอบทบาทของอาเซียนในการแก้ปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 14 กรกฎาคม 2554

ภูมิหลังของปัญหา

ความขัดแย้งที่วิกฤตที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และอาจลุกลามใหญ่โตจนอาจกลายเป็นสงครามในอนาคตได้ คือ ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ หรือ ความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ โดยในปีที่แล้ว สหรัฐฯได้จุดประเด็นปัญหานี้ขึ้นมาอีกครั้ง ในระหว่างการประชุม ARF ที่เวียดนาม ต่อมา จีนและอาเซียนพยายามคลี่คลายปัญหาด้วยการหันกลับมาเจรจา แต่ล่าสุด ก็เกิดเหตุการณ์ความขัดแย้งและวิกฤตขึ้นใหม่อีก โดยเมื่อช่วงต้นเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา เวียดนามได้กล่าวหาว่า เรือรบของจีนได้ทำความเสียหายแก่เรือสำรวจน้ำมันของบริษัทพลังงานเวียดนาม ต่อมาได้มีการเดินขบวนของชาวเวียดนาม เพื่อประท้วงจีน และเวียดนามได้ทำการซ้อมรบด้วยกระสุนจริง ในบริเวณน่านน้ำนอกชายฝั่งเวียดนาม สำหรับฟิลิปปินส์ก็ได้กล่าวโจมตีจีนอย่างรุนแรง โดยอ้างว่า เรือรบจีนได้ยิงปืนเข้าใส่เรือประมงของฟิลิปปินส์ และข่มขู่เรือสำรวจน้ำมันของฟิลิปปินส์

ภูมิหลังบทบาทของอาเซียน

ในอดีต อาเซียนแทบไม่ได้มีบทบาทอะไร โดยในอดีต จีนได้อ้างมาโดยตลอดว่า ปัญหานี้เป็นปัญหาทวิภาคีที่ต้องเจรจาผ่านช่องทางทวิภาคีเท่านั้น อย่างไรก็ตาม ในปี 1992 อาเซียนได้จัดทำปฏิญญาเรียกร้องให้มีการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธี นับเป็นก้าวแรกที่อาเซียนได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับปัญหานี้ หลังจากนั้น อาเซียนได้กดดันจีนมากขึ้นเรื่อยๆให้เจรจากับอาเซียนทั้งกลุ่ม ในช่วงปลายทศวรรษ 1990 เป็นช่วงที่จีนเปลี่ยนนโยบายใหม่โดยเน้นการเอาใจประเทศอาเซียน โดยจีนได้มียุทธศาสตร์ในเชิงรุกต่ออาเซียน และใกล้ชิดกับอาเซียนเพิ่มมากขึ้นเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะตั้งแต่การตกลงที่จะเจรจา FTA อาเซียน-จีน ในปี 2001 ความสัมพันธ์อาเซียนกับจีนก็ดีขึ้นเป็นลำดับ

แต่จีนก็รู้ดีว่า ยังมีระเบิดเวลารอการระเบิดอยู่ 1 ลูก คือ ปัญหาความขัดแย้งในหมู่เกาะสแปรตลีย์ ดังนั้น เพื่อถอดสลักระเบิดลูกนี้ จีนจำเป็นต้องเปลี่ยนท่าทีด้วยการยอมที่จะเจรจาเรื่องนี้กับอาเซียนทั้งกลุ่ม หลังจากนั้น ได้มีการเจรจาเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียนกับจีนในเรื่องนี้ขึ้น ซึ่งในที่สุด ก็นำไปสู่การจัดทำปฏิญญาปัญหาทะเลจีนใต้กับจีนขึ้นในปี 2002 ซึ่งภาษาอังกฤษเรียกว่า Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญต่อปัญหานี้ และในตอนนั้น ก็มีแนวโน้มว่า ปัญหานี้จะคลี่คลายลง

หลังจากนั้น ได้มีการเจรจาต่อ เพื่อจะมีการจัดทำ Code of Conduct ซึ่งจะเป็นการกำหนดกติกาสำคัญในการแก้ปัญหานี้ อย่างไรก็ตาม ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา สถานการณ์เริ่มเลวร้ายลง การเจรจา Code of Conduct ก็สะดุดติดขัด การผงาดขึ้นมาของจีนทางด้านเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ทำให้จีนมีความเชื่อมั่น และมีท่าทีที่แข็งกร้าวมากขึ้นเรื่อยๆโดยเฉพาะต่อกรณีหมู่เกาะสแปรตลีย์ ที่จีนยืนกรานมาตลอดว่า เป็นของจีน จีนต้องการผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจ และการครอบครองทะเลจีนใต้ เป็นยุทธศาสตร์ที่สำคัญในการผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางทะเลในภูมิภาค

แต่ตัวแปรสำคัญที่อยู่เบื้องหลังความขัดแย้งครั้งใหม่ คือ สหรัฐฯ โดยยุทธศาสตร์ใหญ่ของสหรัฐฯในภูมิภาค คือ ยุทธศาสตร์ปิดล้อมจีน ดังนั้น การที่สหรัฐฯเข้ามายุ่งกับปัญหานี้ และทำให้จีนกับประเทศอาเซียนทะเลาะกัน จึงเป็นเป้าหมายของสหรัฐฯ เพื่อเป็นการเปิดช่องให้สหรัฐฯเข้ามามีอำนาจทางทหารในภูมิภาคมากขึ้น และเพื่อเพิ่มบทบาทการปิดล้อมจีนทางทหาร

สำหรับการเจรจาระหว่างอาเซียนกับจีน ในเรื่อง Code of Conduct เมื่อช่วงเดือนธันวาคมปีที่แล้ว ที่เมืองคุนหมิง ก็ประสบความล้มเหลว อาเซียนเองก็เสียงแตก เพราะประเทศอาเซียนบางประเทศถือหางจีน โดยเฉพาะ พม่า ลาว และกัมพูชา ประเทศที่เป็นคู่กรณีกับจีนโดยตรง มีเพียง เวียดนาม ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย และบรูไน ส่วนไทย สิงคโปร์ และอินโดนีเซีย ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง ดังนั้น อาเซียนจึงไม่มีเอกภาพในการเจรจากับจีน

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ล่าสุดเกี่ยวกับบทบาทของอาเซียน คือ อินโดนีเซียในฐานะประธานอาเซียนได้พยายามเข้ามามีบทบาทในเรื่องนี้ อินโดนีเซียในฐานะประธานอาเซียนได้เรียกร้องให้มีการผ่อนคลายความตึงเครียด ตั้งแต่ต้นปีนี้ อินโดนีเซียได้หารือกับประเทศต่างๆที่เกี่ยวข้อง และท่าทีล่าสุดของอินโดนีเซีย คือ จะเดินหน้าในแปลงปฏิญญา ปี 2002 ไปสู่การปฏิบัติ ด้วยการจัดทำรายละเอียด แผนปฏิบัติการ ภายใต้ปฏิญญาดังกล่าว ในช่วงวันที่ 7-11 มิถุนายนที่ผ่านมา ได้มีการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา และได้มีการหารือรายละเอียดในเรื่องนี้ เป็นที่คาดว่า การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่บาหลี ในช่วงปลายเดือนนี้ คงจะได้มีการหารือรายละเอียดในเรื่องนี้

ข้อเสนอบทบาทของอาเซียนในการแก้ปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

ผมมองว่า หากอาเซียนต้องการเป็นแกนกลางของสถาปัตยกรรมในภูมิภาค อาเซียนจะต้องมีบทบาทแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในภูมิภาคให้ได้ ผมจึงอยากจะเสนอยุทธศาสตร์ของอาเซียนในการแก้ปัญหานี้ ดังนี้

• บรรทัดฐาน

ในปฏิญญา ปี 2002 ได้เน้นว่า ทุกฝ่ายจะยึดมั่นในหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งกฎหมายทะเล และสนธิสัญญาของอาเซียน คือ Treaty of Amity and Cooperation (TAC)
ผมมองว่า ยุทธศาสตร์อาเซียนควรจะต้องมีการจัดทำแผนปฏิบัติการ รายละเอียดต่างๆ เพื่อเชื่อมบรรทัดฐานสำคัญๆ กับการแก้ปัญหาความขัดแย้ง โดยข้อตกลงที่สำคัญของอาเซียนที่จะช่วยในเรื่องนี้ได้ คือ TAC ปฏิญญา ปี 1992 และที่สำคัญที่สุด คือ ปฏิญญา ปี 2002 และสำหรับในอนาคต อาเซียนจะต้องผลักดันให้จีนเดินหน้าเจรจาต่อ เพื่อจัดทำ Code of Conduct ให้สำเร็จ

• มาตรการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน

ในปฏิญญา ปี 2002 ทุกฝ่ายเห็นด้วยที่จะสร้างความเชื่อมั่นและความไว้วางใจกัน ซึ่งในประเด็นนี้ ในภาษาทางการทูต เรียกว่า Confidence-Building Measure หรือ CBM ซึ่งตามทฤษฎีแล้ว จะประกอบด้วยมาตรการต่างๆ อาทิ

- การสร้างความโปร่งใส โดยเฉพาะในเรื่องนโยบายทหาร
- การแจ้งล่วงหน้า หากมีการซ้อมรบในบริเวณทะเลจีนใต้
- ยุติการเคลื่อนไหวทางทหาร หรือ การสร้างสิ่งก่อสร้างต่างๆทางทหาร อาทิ สนามบิน หรือท่าเรือ
- เพิ่มการแลกเปลี่ยน และความร่วมมือกันทางทหาร

• การเจรจา

ในปฏิญญา ปี 2002 ทุกฝ่ายเห็นด้วยที่จะต้องแก้ปัญหานี้อย่างสันติวิธีด้วยการเจรจา ดังนั้น ยุทธศาสตร์ของอาเซียนในการแปลงปฏิญญา 2002 ไปสู่การปฏิบัติ จะต้องระบุถึงช่องทางการเจรจา ในระดับต่างๆ และกำหนดมาตรการ รายละเอียด ของการเจรจาในเวทีต่างๆ ซึ่งการเจรจาอาจจะแบ่งเป็น การเจรจาระดับทวิภาคี และการเจรจาระดับพหุภาคี ในระดับพหุภาคีที่เกี่ยวกับอาเซียน จะมีหลายเวที คือ

- การเจรจาเจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียน-จีน ซึ่งน่าจะเป็นเวทีการเจรจาที่สำคัญ เพื่อแก้ปัญหานี้ และนำไปสู่การจัดทำ Code of Conduct
- เวทีการเจรจาอาเซียน-จีน ในระดับรัฐมนตรีต่างประเทศ และในระดับสุดยอด
- เวทีการเจรจาที่ขยายวงออกไป ได้แก่ อาเซียน+3 East Asia Summit ARF และ ADMM+8 เวทีเจรจาเหล่านี้ จะมีลักษณะแตกต่างกันไป อาเซียนจะต้องกำหนดยุทธศาสตร์ของแต่ละเวทีให้เหมาะสม

• ความร่วมมือ

ปฏิญญา ปี 2002 ระบุว่า ทุกฝ่ายจะแสวงหากิจกรรมความร่วมมือในด้านต่างๆในทะเลจีนใต้ร่วมกัน อาทิ ความร่วมมือในการปกป้องสิ่งแวดล้อมทางทะเล การวิจัยทางวิทยาศาสตร์ทางทะเล ความปลอดภัยในการเดินเรือ และการคมนาคม และมาตรการต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติต่างๆ
ผมมองว่า มาตรการต่างๆเหล่านี้ เป็นเรื่องที่ไม่ sensitive จึงน่าจะแสวงหาความร่วมมือกันได้ และจะเป็น CBM ในรูปแบบหนึ่งด้วย เพราะถ้าร่วมมือกันในรูปแบบนี้ได้ จะทำให้ไว้ใจกันมากขึ้น ซึ่งจะทำให้การแก้ปัญหาง่ายขึ้นด้วย

• การถ่วงดุลทางยุทธศาสตร์และทางทหาร

แต่ผมมองว่า ยังมีอีกยุทธศาสตร์หนึ่งซึ่งไม่ได้เขียนไว้ในปฏิญญา ปี 2002 แต่อาเซียนควรจะต้องทำควบคู่ไปกับมาตรการต่างๆข้างต้นด้วย คือ ยุทธศาสตร์การถ่วงดุลทางทหาร โดยยังมีความจำเป็นที่จะต้องดึงเอามหาอำนาจต่างๆเข้ามาถ่วงดุลจีน และกดดันจีน เพื่อให้ลดความก้าวร้าวลงและให้หันมาเจรจากับอาเซียน และนี่ก็น่าจะเป็นเหตุผลที่หลายประเทศกำลังดึงสหรัฐฯเข้ามายุ่งในเรื่องนี้ อย่างไรก็ตาม ยุทธศาสตร์นี้ ค่อนข้างอันตราย เพราะเป็นดาบ 2 คม โดยเฉพาะการดึงสหรัฐฯเข้ามา แม้ว่าจะมาช่วยถ่วงดุลจีน แต่ก็เป็นการเปิดช่องให้สหรัฐฯเข้ามาวุ่นวายในภูมิภาคมากขึ้น และอาจทำให้เกิดผลข้างเคียง ทำให้จีนกับสหรัฐฯขัดแย้งกันหนักขึ้น ซึ่งก็อาจจะทำให้การแก้ปัญหายากขึ้นไปด้วย ดังนั้น อาเซียนจึงต้องระมัดระวังเป็นพิเศษในการเล่นเกมถ่วงดุลกับมหาอำนาจเหล่านี้