สหรัฐฯ กับการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บาหลี

สหรัฐฯ กับการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บาหลี

ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ฉบับวันศุกร์ที่ 29 กรกฎาคม – วันพฤหัสบดีที่ 4 สิงหาคม 2554

เมื่อช่วงปลายสัปดาห์ที่แล้ว ได้มีการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บาหลี โดยมีการประชุมหลายกรอบ ทั้งระหว่างอาเซียนด้วยกันเอง และอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา มีทั้ง ASEAN+1 ASEAN+3 และ EAS สำหรับคอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ ผมจะเน้นการประชุมระหว่างสหรัฐฯ กับอาเซียนเป็นหลัก โดยมีเรื่องสำคัญ ดังนี้

อาเซียน-สหรัฐฯ

สำหรับการประชุมอาเซียน-สหรัฐฯ ซึ่งมีลักษณะเป็นการประชุมอาเซียน+1 เป็นการประชุมระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน 10 ประเทศ กับรัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯ คือ Hillary Clinton โดยผลการประชุม มีเรื่องสำคัญอยู่ 2-3 เรื่อง

เรื่องแรก คือ การจัดทำแผนปฏิบัติการ 5 ปี เพื่อแปลงแถลงการณ์ร่วมอาเซียน-สหรัฐฯ ที่มีชื่อภาษาอังกฤษว่า ASEAN-U.S. Enhanced Partnership for Enduring Peace and Prosperity ซึ่งเป็นเอกสารสำคัญที่สุด สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯ ทำขึ้นในปี 2005 ในการประชุมครั้งนี้ได้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการของปี 2011-2015 เพื่อที่จะนำเสนอต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐฯ ครั้งที่ 3 ปลายปีนี้ โดยจะมีการยกระดับความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับสหรัฐฯ จากระดับการเป็นหุ้นส่วน (partnership) ขึ้นเป็นระดับยุทธศาสตร์ (strategic level) ทั้งนี้ ที่ประชุมได้จัดตั้งกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิอาเซียน-สหรัฐฯ (ASEAN-U.S. Eminent Persons Group) ขึ้น ซึ่งจะทำหน้าที่ในการทำรายงานเสนอแนะ การยกระดับความสัมพันธ์ดังกล่าว

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญ คือ ที่ประชุมได้ตกลงที่จะให้เริ่มการเจรจาหารือ ระหว่างอาเซียนกับประเทศที่มีอาวุธนิวเคลียร์ 5 ประเทศ ด้วยเป้าหมายที่จะให้ประเทศเหล่านี้ ภาคยานุวัติกับสนธิสัญญาเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ของอาเซียน (Southeast Asia Nuclear Weapons Free Zone: (SEANWFZ)) สหรัฐฯ ยังได้แสดงท่าที ที่จะส่งเสริมให้การเจรจานำไปสู่การที่ประเทศนิวเคลียร์ทั้ง 5 จะให้การรับรอง SEANWFZ ของอาเซียน

สำหรับเรื่องอื่น ที่น่าสนใจ คือ การที่สหรัฐฯ กำลังเข้าร่วมประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก เป็นครั้งแรก ปลายปีนี้ และที่ประชุมจะเสนอให้มีการประชุมสุดยอดอาเซียน-สหรัฐฯ ครั้งที่ 3 ขึ้นที่บาหลี ในเดือนพฤศจิกายน

สำหรับความสัมพันธ์อาเซียน-สหรัฐฯ นั้น ผมมีความเห็นว่า ยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ในภูมิภาคไม่เคยเปลี่ยน คือ ยุทธศาสตร์ครองความเป็นเจ้า ซึ่งยุทธศาสตร์รองลงมาคือ ยุทธศาสตร์การสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของจีนหรือยุทธศาสตร์ปิดล้อมจีน ดังนั้น ปัจจัยสำคัญที่ทำให้สหรัฐฯ ต้องการสนิทกับอาเซียนมากขึ้น ก็เพื่อแข่งกับจีนนั่นเอง ตัวแถลงการณ์ร่วมปี 2005 ก็มีลักษณะการเลียนแบบข้อตกลงอาเซียน-จีน ที่ได้ทำไปตั้งแต่ปี 2003 ส่วนเรื่องท่าทีของสหรัฐฯ ต่อเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์นั้น ก็เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมาก ในอดีต สหรัฐฯ ไม่เคยให้ความสนใจกับเรื่องนี้เลย แต่กลายเป็นว่า ในขณะนี้ สหรัฐฯ กลายเป็นตัวตั้งตัวตีที่จะให้มีการรับรอง SEANWFZ ของอาเซียน ผมมองว่า เกมนี้เป็นเกมที่สหรัฐฯ ต้องการตัดหน้าจีน เพราะก่อนหน้านี้ จีนเป็นประเทศนิวเคลียร์ประเทศแรก ที่แสดงจุดยืนที่พร้อมจะให้การรับรอง SEANWFZ

ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

แต่เรื่องที่เป็นไฮไลท์ของการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่บาหลี คือเรื่องความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ หรือหมู่เกาะสแปรตลี่ โดยในวันที่ 22 กรกฎาคม Clinton ได้จัดแถลงข่าวประกาศจุดยืนของสหรัฐฯ ต่อปัญหานี้ สรุปได้ว่า สหรัฐฯ ยินดีที่จีนกับอาเซียนตกลงกันในการจัดทำ Guidelines หรือแนวทางในการที่จะแปลงปฏิญญาระหว่างอาเซียนกับจีนเมื่อปี 2002 ให้มีผลในทางปฏิบัติ ปฏิญญาดังกล่าว มีชื่อเป็นภาษาอังกฤษว่า ASEAN-China Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea ซึ่ง Clinton มองว่า Guidelines ดังกล่าว จะช่วยสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจ และนำไปสู่การดำเนินโครงการร่วมกันในทะเลจีนใต้ ซึ่งจะเป็นก้าวแรกที่สำคัญ ที่จะนำไปสู่การจัดทำ Code of Conduct นอกจากนี้ ข้อตกลงระหว่างอาเซียนกับจีนในครั้งนี้ แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้า ในการแก้ปัญหาด้วยการเจรจา และด้วยการทูตพหุภาคี

สหรัฐฯ ยินดีต่อข้อตกลงดังกล่าว ทั้งนี้เพราะสหรัฐฯ เป็นประเทศในภูมิภาคแปซิฟิก (Pacific nation) และเป็นมหาอำนาจที่อยู่ในภูมิภาคนี้โดยตรง (resident power) สหรัฐฯ จึงมีผลประโยชน์แห่งชาติในเรื่องเสรีภาพของการเดินเรือ และการรักษาสันติภาพและเสถียรภาพ และการเคารพกฎหมายระหว่างประเทศในทะเลจีนใต้ สหรัฐฯ ต่อต้านการใช้กำลังในการแก้ไขปัญหา ดังนั้น สหรัฐฯ จึงสนับสนุนกระบวนการทางการทูตที่จะแก้ปัญหานี้ และสนับสนุนปฏิญญา 2002 ระหว่างอาเซียนกับจีน อย่างไรก็ตาม Clinton ได้กล่าวว่า รู้สึกเป็นห่วงต่อเหตุการณ์ความตึงเครียดในทะเลจีนใต้ ในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งคุกคามต่อสันติภาพในภูมิภาค เหตุการณ์ความตึงเครียด ได้คุกคามต่อเสรีภาพในการเดินเรือ และเพิ่มความเสี่ยงต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในภูมิภาค ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตามปฏิญญา 2002 ประเทศต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง จะต้องปฏิบัติตามพันธกรณี ในการเคารพเสรีภาพในการเดินเรือ แก้ไขปัญหาด้วยสันติวิธี และไม่ใช้กำลัง และจะไม่กระทำการใด ๆ ที่จะทำให้ความขัดแย้งเพิ่มความรุนแรงมากขึ้น สหรัฐฯ จึงกระตุ้นให้ทุกฝ่าย เดินหน้าสู่การจัดทำ Code of Conduct

เกี่ยวกับเรื่องนี้ ผมขอกล่าวถึงภูมิหลังของความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ว่า เป็นความขัดแย้งที่ยืดเยื้อเป็นเวลาหลายปี แต่ในช่วงตั้งแต่อาเซียนทำปฏิญญากับจีน ในปี 2002 ความขัดแย้งก็ดูจะทุเลา เบาบางลง อย่างไรก็ตาม เมื่อปีที่แล้ว สหรัฐฯได้จุดประเด็นปัญหานี้ขึ้นมาอีกครั้ง ในระหว่างการประชุม ARF ที่เวียดนาม ท่าทีของสหรัฐฯ ที่เข้ามาแทรกแซงในเรื่องนี้ ทำให้จีนไม่พอใจมาก หลังจากนั้น จีนได้จัดการซ้อมรบในหมู่เกาะสแปรตลี่ ต่อมาเมื่อช่วงเดือนมิถุนายน ความขัดแย้งก็ปะทุขึ้นอีกครั้ง โดยเป็นความขัดแย้งระหว่างจีนกับเวียดนาม และจีนกับฟิลิปปินส์ ทั้งเวียดนามและฟิลิปปินส์ ได้กล่าวโจมตีจีนอย่างรุนแรง โดยกล่าวหาว่า เรือรบของจีนได้ข่มขู่เรือสำรวจก๊าซและน้ำมันของเวียดนาม ในขณะที่ฟิลิปปินส์กล่าวหาว่า เรือรบของจีนได้ยิงเข้าใส่เรือประมง และข่มขู่เรือสำรวจน้ำมันของฟิลิปปินส์ โดยผู้ที่อยู่เบื้องหลังฉากความขัดแย้งครั้งใหม่ ก็คือสหรัฐฯ การที่สหรัฐฯ เข้ามายุ่งกับปัญหานี้ และทำให้ประเทศอาเซียนกับประเทศจีนทะเลาะกัน เป็นเป้าหมายของสหรัฐฯ เพื่อเปิดช่องให้สหรัฐฯ เข้ามามีบทบาททางทหารในภูมิภาคมากขึ้น และเพื่อปิดล้อมจีนทางทหารด้วย ประเทศเล็ก ๆ ในอาเซียน ก็พร้อมที่จะเผชิญหน้ากับจีนมากขึ้น เพราะรู้ดีว่า มีสหรัฐฯ ถือหางอยู่

Lower Mekong Initiative

อีกเรื่องที่เป็นเรื่องสำคัญ ที่สหรัฐฯ ผลักดันในการประชุมกับอาเซียนในครั้งนี้ คือ การจัดประชุม Lower Mekong Initiative ครั้งที่ 4 โดยมี Clinton เป็นประธานการประชุม โดยประเทศที่เข้าร่วมประชุมประกอบด้วย สหรัฐฯ ไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ในการประชุมครั้งนี้ Clinton ได้กล่าวว่า ในช่วงปีที่ผ่านมา มีความสำเร็จหลายเรื่องเกิดขึ้นในสาขาความร่วมมือ 4 ด้าน คือ ด้านสาธารณสุข การศึกษา โครงสร้างพื้นฐาน สิ่งแวดล้อมและคุณภาพของน้ำ

ในด้านสาธารณสุข สหรัฐฯ ได้สนับสนุนให้ลาวจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ ในเรื่องของการใช้เตาแบบใหม่ที่ไร้มลพิษ โดยที่ผ่านมา คนทั่วโลกนับพันล้านคนได้ใช้เตาถ่านหุงหาอาหารในบ้าน และก่อให้เกิดควันพิษที่เป็นสาเหตุทำให้คนเสียชีวิต ถึงสองล้านคนต่อปี

สำหรับในด้านสิ่งแวดล้อม ได้มีโครงการชื่อ Forecast Mekong โดยได้มีการส่งนักวิทยาศาสตร์ด้านสิ่งแวดล้อม มาช่วยพัฒนาตัวแบบในการวัดข้อมูล อาทิ ข้อมูลผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ และกำลังจะมีการจัดทำโครงการใหม่ ชื่อ Lowering Emissions in Asia’s Forests: LEAF ที่จะเน้นการปกป้องการตัดไม้ทำลายป่า

สำหรับด้านโครงสร้างพื้นฐาน ได้มีการแลกเปลี่ยน คณะระหว่าง Mekong River Commission กับ Mississippi River Commission เพื่อแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ เกี่ยวกับการออกแบบโครงการโครงสร้างพื้นฐาน ที่จะไม่ให้กระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม

และสำหรับในด้านการศึกษา จะมีโครงการสอนภาษาอังกฤษในภูมิภาค โดยเฉพาะให้แก่บุคลากรที่ทำงานในด้านสาธารณสุข โครงสร้างพื้นฐาน และสิ่งแวดล้อม

Clinton กล่าวว่า นี่เป็นเพียงตัวอย่างบางตัวอย่างของความสำเร็จ ในอนาคต จะมีโครงการความร่วมมืออีกหลายเรื่อง อาทิ กำลังมีการร่าง Concept paper ของ Lower Mekong Initiative และแผนปฏิบัติการ เพื่อเป็นการวางหลักการและเป้าหมายความร่วมมืออีก 5 ปีข้างหน้า โดยจะเน้นการป้องกันการแพร่ระบาดของโรคร้าย ด้านสิ่งแวดล้อม และการระดมทุนจากภาคเอกชน สำหรับโครงการโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ

จะเห็นได้ว่า สหรัฐฯ ได้พยายามมีนโยบายในเชิงรุกอย่างต่อเนื่อง ต่อภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทั้งในกรอบอาเซียน และในกรอบอนุภูมิภาค คือ กรอบ Lower Mekong Initiative ซึ่งวาระซ่อนเร้นของสหรัฐฯ น่าจะเป็นความพยายามแข่งขันทางด้านยุทธศาสตร์กับจีน เพราะในอดีตจนถึงปัจจุบัน จีนเข้ามามีบทบาทอย่างมาก ในประเทศลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง โดยเฉพาะกับพม่า ไทย ลาว และกัมพูชา เราจึงน่าจะเห็นสหรัฐฯ เดินหน้ามีนโยบายในเชิงรุกอย่างต่อเนื่องต่อไป ทั้งนี้ เพื่อจะคงอิทธิพลในภูมิภาคไว้ และเพื่อแข่งกับอิทธิพลของจีนซึ่งกำลังเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ