ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บาหลี

ผลการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่บาหลี

ตีพิมพ์ใน ไทยโพสต์ ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 28 กรกฎาคม 2554


เมื่อช่วงสัปดาห์ที่แล้ว ได้มีการประชุมประจำปีรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่เกาะบาหลี ประเทศอินโดนีเซีย คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ผลการประชุมดังกล่าว ดังนี้

ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน

ไฮไลท์ของการประชุมครั้งนี้ คือ ความคืบหน้าของการจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน โดยมีเรื่องสำคัญ 3 เรื่อง คือ

• การแก้ไขความขัดแย้ง

หัวใจของประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน คือ การจัดการกับความขัดแย้ง เรื่องนี้ดูเหมือนอินโดนีเซียจะผลักดันเป็นพิเศษ โดยที่ประชุมได้ให้ความสำคัญต่อความร่วมมือในด้านนี้ ซึ่งมีทั้งเรื่องของการป้องกันความขัดแย้ง การจัดการและแก้ไขความขัดแย้ง และการรักษาสันติภาพ โดยได้มีการหารือที่จะจัดตั้ง ASEAN Institute for Peace and Reconciliation (AIPR) ซึ่งจะเสนอให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 19 พิจารณา นอกจากนี้ จะมีการกระชับความร่วมมือ การสร้างเครือข่าย การฝึกอบรม และการพัฒนาบุคลากรภายในอาเซียน เชื่อมต่อกับกิจกรรมในเรื่องนี้ ทั้งในระดับภูมิภาค และในระดับโลก

อย่างไรก็ตาม บททดสอบสำคัญของอาเซียน ในการเป็นกลไกแก้ไขความขัดแย้ง คือ บทบาทของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาไทย-กัมพูชา ซึ่งในการประชุมครั้งนี้ ที่ประชุมได้แสดงความยินดี ที่ทั้งสองประเทศ ตกลงที่จะแก้ปัญหาอย่างสันติวิธี ด้วยการเจรจา โดยอินโดนีเซียในฐานะประธานอาเซียน จะเข้ามามีบทบาทในการให้ความช่วยเหลือกระบวนการในการเจรจา

อย่างไรก็ตาม ผมมองว่า บทบาทของอาเซียนในเรื่องนี้ ยังไม่ประสบความสำเร็จ ประเด็นที่ติดขัด คือ การส่งคณะผู้สังเกตการณ์อินโดนีเซียเข้ามาในเขตพิพาท แต่หลังจากศาลโลกได้มีมติให้ทั้งสองฝ่าย ถอนทหารออกไปจากเขตพิพาท และเสนอให้อาเซียนเข้ามามีบทบาท ก็อาจจะเป็นการเปิดทางให้ผู้สังเกตการณ์อินโดนีเซียเข้ามาได้ง่ายขึ้น และอาเซียนก็อาจมีบทบาทได้มากขึ้น

• การรักษาสันติภาพ

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญ คือ ความคืบหน้าความร่วมมือในการรักษาสันติภาพ หรือ peace keeping โดยที่ประชุมเห็นว่า อาเซียนควรจะพัฒนา และร่วมมือกับสถาบันในภูมิภาค และในระดับโลก เพื่อสร้างเครือข่าย และสนับสนุนกองกำลังรักษาสันติภาพของ UN ที่ประชุมแสดงความยินดีที่การประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน เมื่อช่วงเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา ตกลงที่จะให้มีการจัดตั้ง ASEAN Peacekeeping Centres’ Network ขึ้น

เกี่ยวกับเรื่องนี้ ผมขอวิเคราะห์ว่า อินโดนีเซียได้ผลักดันเรื่องการจัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพของอาเซียนมาตั้งแต่แรก แต่หลายประเทศที่มีระบอบเผด็จการในอาเซียน ยังคงหวาดระแวงว่า กองกำลังรักษาสันติภาพอาเซียน อาจเป็นกลไกที่จะเข้ามาแทรกแซงกิจการภายใน อาเซียน จึงไม่สามารถตกลงในเรื่องนี้ได้ ขณะนี้ก็เป็นเพียงแค่ตกลงที่จะจัดตั้งเครือข่ายศูนย์รักษาสันติภาพเท่านั้น

• การประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน

ที่ประชุมแสดงความยินดีต่อผลการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน (ADMM) ที่มีขึ้นในเดือนพฤษภาคม โดยได้มีการจัดทำแผนงาน 3 ปี และ concept paper เกี่ยวกับ Peacekeeping Centres’ Network นอกจากนี้ ในกรอบ ADMM+8 ได้มีการจัดตั้งคณะทำงานในด้านความมั่นคงทางทะเล การรักษาสันติภาพ การต่อต้านการก่อการร้าย และการบรรเทาภัยพิบัติ
เรื่องนี้ผมมองว่า การประชุม ADMM แม้จะมีความคืบหน้ามากขึ้น แต่ก็ยังมีความร่วมมือที่เบาบางมาก อาเซียนก่อตั้งมา 44 ปีแล้ว แต่เพิ่งจะมีการประชุม ADMM ครั้งแรกเมื่อปี 2006 นี้เอง หากอาเซียนยังไม่มีความร่วมมือทางทหารอย่างจริงจัง การพัฒนาไปสู่การเป็นประชาคมอาเซียนอย่างแท้จริง ก็คงจะไม่เกิดขึ้น

ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้

สำหรับเรื่องที่เป็นไฮไลท์ ที่สื่อได้ลงข่าวกันมากที่สุด คือ เรื่องความขัดแย้งในหมู่เกาะ สแปรตลี่ โดยที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ได้หารือถึงพัฒนาการล่าสุดเกี่ยวกับความขัดแย้ง และแสดงความเป็นห่วงต่อเหตุการณ์ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นล่าสุด โดยเฉพาะระหว่างจีนกับเวียดนาม และจีนกับฟิลิปปินส์ อาเซียนได้ตอกย้ำความสำคัญของปฏิญญาปี 2002 ซึ่งมีชื่อเป็นภาษาอังกฤษว่า Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea

ต่อมาในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน-จีน ที่ประชุมได้ให้ความสำคัญต่อปฏิญญา 2002 และยินดีต่อความก้าวหน้าต่อการแปลงปฏิญญาไปสู่การปฏิบัติ โดยได้มีการจัดทำ Guidelines ขึ้น ซึ่งจะเป็นแนวทางในการแปลงปฏิญญาไปสู่การปฏิบัติ ทั้ง 2 ฝ่ายเห็นว่า Guidelines ดังกล่าว ถือเป็นความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง

เกี่ยวกับเรื่องนี้ ผมขอวิเคราะห์ว่า การจัดทำ Guidelines ระหว่างอาเซียนกับจีนในครั้งนี้ ถือเป็นความสำเร็จ โดยเฉพาะต้องยกเครดิตให้กับเจ้าภาพอินโดนีเซีย ในฐานะประธานอาเซียน ที่ได้ออกแรงในเรื่องนี้มาโดยตลอด โดยตั้งแต่ต้นปี อินโดนีเซียได้หารือกับประเทศต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และเดินหน้าในการแปลงปฏิญญาปี 2002 ไปสู่การปฏิบัติ และก็ประสบความสำเร็จด้วยการจัดทำเป็น Guidelines ดังกล่าวออกมา

ผมมองว่า อาเซียนและจีนคงไม่อยากให้ความขัดแย้งลุกลามบานปลายไปมากกว่านี้ จึงได้พยายามหาหนทางคลี่คลายปัญหาด้วยการเจรจา ซึ่งขั้นต่อไป น่าจะเป็นการเดินหน้าสู่การจัดทำ Code of Conduct ในที่สุด

East Asia Summit

สำหรับไฮไลท์ของการหารือระหว่างอาเซียนกับประเทศมหาอำนาจนั้น คือ การเจรจาในกรอบ East Asia Summit หรือ EAS โดยอาเซียนได้ตอกย้ำจุดยืนในการจัดตั้ง EAS มาตั้งแต่ปี 2005 ว่า EAS จะเป็นเวทีในระดับผู้นำเท่านั้น และจะเป็นเวทีหารือในกรอบกว้าง ในประเด็นปัญหาทั้งด้านยุทธศาสตร์ การเมือง และเศรษฐกิจ และอาเซียนจะมีบทบาทนำใน EAS อาเซียนเห็นด้วยที่จะกระชับความร่วมมือในกรอบ EAS ในด้านการเงิน พลังงาน การศึกษา สาธารณสุข การจัดการ ภัยพิบัติ รวมทั้งเรื่อง ASEAN Connectivity และบูรณาการทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ อาเซียนพร้อมที่จะร่วมมือ ในประเด็นด้านความมั่นคง ทั้งที่เป็นประเด็นความมั่นคงแบบดั้งเดิม และความมั่นคงในรูปแบบใหม่ โดยเฉพาะความมั่นคงทางทะเล อาชญากรรมข้ามชาติ การก่อการร้าย โจรสลัด และการป้องกันการแพร่ขยายของอาวุธร้ายแรง

สำหรับภูมิหลังของเรื่อง EAS นั้น ที่กลายเป็นประเด็นขึ้นมาคือ ในปีนี้ สหรัฐฯ จะเข้าร่วมประชุมสุดยอด EAS เป็นครั้งแรก สหรัฐฯ คงจะมองว่า การเข้าร่วม EAS จะทำให้สหรัฐฯ มีบทบาทในการเข้าร่วมสถาปัตยกรรมในภูมิภาคได้อย่างเต็มที่ และการเป็นสมาชิก EAS จะช่วยป้องกันไม่ให้เกิดการรวมกลุ่มของประเทศในเอเชียโดยไม่มีสหรัฐฯ อย่างไรก็ตาม สหรัฐฯ มองว่า ความร่วมมือในกรอบอาเซียน+3 เข้มข้นกว่า EAS ดังนั้น ท่าทีของสหรัฐฯ คือ การเข้ามาปรับเปลี่ยน EAS ให้มีความร่วมมือที่เข้มข้น และพยายามเข้ามามีบทบาทนำใน EAS

จากท่าทีดังกล่าวของสหรัฐฯ ทำให้อาเซียนวิตกกังวลว่า อาเซียนจะไม่สามารถคุมเกม EAS ได้ ดังนั้น ในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในครั้งนี้ อาเซียนจึงได้ตอกย้ำท่าทีของอาเซียน ซึ่งขัดแย้งกับท่าทีของสหรัฐฯ ในหลายเรื่อง อาทิ อาเซียนต้องการให้ EAS เป็นเวทีหารือในระดับผู้นำประเทศเท่านั้น และไม่ต้องการให้ EAS เป็นสถาบันที่เป็นทางการ ในขณะที่สหรัฐฯ ต้องการตรงกันข้าม สหรัฐฯ ตั้งเป้าให้ EAS เป็นองค์กรความร่วมมือทางด้านความมั่นคงในภูมิภาค แต่อาเซียนก็ไม่เห็นด้วย

อาเซียนในเวทีโลก

และเรื่องที่มีความสำคัญในการประชุมครั้งนี้อีกเรื่อง คือ เรื่องที่อินโดนีเซียให้ความสำคัญเป็นพิเศษ และเป็น theme ของการเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซีย คือ “ASEAN Community in a Global Community of Nations” โดยที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในครั้งนี้ ได้ตอกย้ำว่า จะพัฒนาท่าทีร่วมของอาเซียนในประเด็นปัญหาโลก และจะเพิ่มบทบาทอาเซียน ในการจัดการกับปัญหาของโลก โดยขณะนี้ กำลังมีการร่างปฏิญญาร่วมระหว่างอาเซียนกับ UN ซึ่งจะมีชื่อว่า Joint Declaration on Comprehensive Partnership between ASEAN and the United Nations เพื่อเสนอต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียน-UN ครั้งที่ 4 ปลายปีนี้

ผมมองว่ายุทธศาสตร์ของอินโดนีเซียในการผลักดันเรื่องนี้ คือ การใช้ประโยชน์จากอาเซียน ในการผลักดันให้อินโดนีเซียกลายเป็นมหาอำนาจ โดยเฉพาะการเชื่อมโยงบทบาทของอาเซียนในเวทีโลก กับบทบาทของอินโดนีเซียในฐานะสมาชิก G20